III SA/Kr 2294/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Jakub Makuch WSA Michał Niedźwiedź Protokolant: specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 4 listopada 2024 r. nr VII/78/24 w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 18 października 2024 r. przyjętej uchwałą Gminnej Komisji Wyborczej nr 8/2024 oddala skargę. Pismem z 24 listopada 2024 r. skarżący (P. M.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej nr VII/78/24 z dnia 4 listopada 2024 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej z dnia 18 października 2024 r. przyjętej uchwałą Gminnej Komisji Wyborczej nr 8/2024. Zaskarżona uchwała zapadła w poniżej przytoczonym stanie faktycznym. W dniu 8 października 2024 r. skarżący złożył protest wyborczy, w którym zażądał przeprowadzenia ponownie wyborów na Przewodniczącego Osiedla nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej. Zdaniem skarżącego bezzasadnie odmówiono mu prawa do zarejestrowania jego kandydatury, a przewodniczący Gminnej Komisji Wyborczej poinformował go o tym tylko telefonicznie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie w statucie Osiedla nr 2 zasad wyboru zarządu osiedla. Gminna Komisja Wyborcza ww. uchwałą nr 8/2024 z dnia 18 października 2024 r. nie uznała złożonego protestu za uzasadniony. Wskazała, że składający protest zamieszkuje w sołectwie Brody, natomiast zgodnie ze statutem Osiedla nr 2 do samorządu mieszkańców mogła zostać wybrana tylko osoba zamieszkująca na jego terenie. Skarżący złożył odwołanie, w którym zasadniczo powtórzył swoje zarzuty. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska postanowiła nie uwzględnić odwołania. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że miejsce zamieszkania skarżącego zostało zweryfikowane w Centralnym Rejestrze Wyborców. Organ powołał się na § 22 ust. 5 Statutu Osiedla nr 2, zgodnie z którym do samorządu mieszkańców może być wybrana osoba, której przysługuje pełnia praw wyborczych i która na stałe zamieszkuje na obszarze danego osiedla. Skoro więc, skarżący zamieszkiwał na terenie innej jednostki pomocniczej (sołectwo Brody) to nie miał on biernego prawa wyborczego na terenie Osiedla nr 2. W związku z takimi ustaleniami prawidłowo odmówiono rejestracji kandydatury skarżącego na Przewodniczącego Zarządu Osiedla nr 2. Odnosząc się natomiast do zarzutów co do formy poinformowania o tego typu rozstrzygnięciu (telefonicznie przez Przewodniczącego Gminnej Komisji Wyborczej), to zdaniem organu, w statucie Osiedla nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej, brak było szczególnych wymogów dotyczących rozstrzygnięcia o odmowie rejestracji kandydatury skarżącego, wobec czego telefoniczne poinformowanie skarżącego o tym fakcie, uznano za prawidłowe i wystarczające. Zdaniem organu, nie naruszono również art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153). Zgodnie z powołanym przepisem ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla – same komisje wyborcze, które zgodnie ze statutem miały przeprowadzać wybory w lokalu obwodowej komisji wyborczej, nie zmieniły charakteru wyborów do zarządu osiedla. W złożonej skardze, skarżący zarzucił naruszenie art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym podkreślając, że przewodniczący zarządu jest wybierany spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Z tych to powodów odmówienie rejestracji jego kandydatury, skarżący uznał za naruszające powyższe przepisy. Poinformowanie go o tym fakcie przez Przewodniczącego Gminnej Komisji Wyborczej, bez możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, również doprowadziło do bezprawnego pozbawienia go biernego prawa wyborczego. Dodatkowo skarżący podniósł, że organizacja wyborów w lokalach wyborczych pod nadzorem Gminnej Komisji Wyborczej i Obwodowej Komisji Wyborczej, doprowadziła do naruszenia prawa, ponieważ "(...) gdyby wybory były przeprowadzone na zebraniu mieszkańców, kandydaci mogli by przedstawić swoje programy wyborcze a mieszkańcy mogli by zadawać pytania, ale rada miejska im to uniemożliwiła". W tym skarżący upatrywał naruszeń prawa w zapisach statutu. Na koniec skarżący podniósł, że wszystkie rozstrzygnięcia Gminnej Komisji Wyborczej i Obwodowej Komisji Wyborczej podejmowane są zgodnie z § 23 ust. 5 Statutu w drodze uchwał, a więc odmowa rejestracji jego kandydatury, naruszyła te przepisy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, powtarzając dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie była usprawiedliwiona ponieważ wybory zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. W szczególności Sąd uznał, że prawidłowo skarżący, jako mieszkaniec innej jednostki pomocniczej Gminy Kalwaria Zebrzydowska, nie został zarejestrowany jako kandydat na stanowisko przewodniczącego zarządu Osiedla nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej. Niewątpliwie skarżący dążył do podważenia zasad wyboru członków zarządu Osiedla Nr 2 (w tym jej przewodniczącego), a to zaskarżając konkretne statuty, a to dążąc do unieważnienia przeprowadzonych wyborów. Podnoszone w tych skargach analogiczne zarzuty znalazły się w prawomocnie odrzuconej skardze (z uwagi na brak wykazania interesu prawnego) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej nr LIII/585/24 z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Kalwaria Zebrzydowska (postanowienie WSA w Krakowie z 4 czerwca 2024 r., III SA/Kr 622/24). Dodatkowo skarga o unieważnienie wyborów na Przewodniczącego Osiedla nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej również została odrzucona (postanowienie WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2025 r., III SA/Kr 376/25) z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Sąd przyjął natomiast niniejszą sprawę do rozpoznania ponieważ dotyczyła protestu wyborczego, złożonego przez osobę, która powoływała się na swoje prawa wyborcze. Zgodnie z § 40 ust. 1 Statutu Osiedla nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej w ciągu 7 dni od dnia wyborów wyborca może wnieść protest przeciwko ważności wyborów, jeżeli jego zdaniem naruszona została procedura wyborcza w sposób mogący wpłynąć na wyniki wyborów. Podejmowane w toku instancyjnym rozstrzygnięcia (uchwała Gminnej Komisji Wyborczej, a następnie uchwała Rady Miejskiej) podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wprawdzie w sprawie głównie chodziło o bierne prawo wyborcze, ale Sąd przyjął, że organy prawidłowo postąpiły uznając, że skarżący w istocie chciał skorzystać zarówno ze swojego biernego, jak i czynnego prawa wyborczego. Wprawdzie, zgodnie z wskazywanym przez skarżącego § 23 ust. 5 Statutu Osiedla nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej wszystkie rozstrzygnięcia Gminna Komisja Wyborcza i Obwodowe Komisje Wyborcze podejmują w drodze uchwały, ale też ewentualne naruszenie tych przepisów, nie miało znaczenia w sprawie ponieważ statut nie zawierał możliwości zaskarżenia takiej uchwały na tym etapie; bezspornie skarżącemu przekazano informację o odmowie rejestracji jego kandydatury, a co najważniejsze – prawidłowo (o czym poniżej) nie zarejestrowano skarżącego na kandydata do zarządu jednostki pomocniczej gminy (Osiedle nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej), tj. w okręgu, w którym skarżący nie mieszkał. Skarżący powoływał się na art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te istotnie wskazują, że przewodniczący zarządu osiedla (sołtys) oraz członkowie zarządu osiedla (rady sołeckiej) wybierani są w "spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Jednakże obowiązujący w tym zakresie § 22 ust. 5 statutu Osiedla Nr 2 w Kalwarii Zebrzydowskiej wyraźnie stanowił, że do samorządu mieszkańców może być wybrana osoba, której przysługuje pełnia praw wyborczych i która na stałe zamieszkuje na obszarze danego osiedla. Zdaniem Sądu "nieograniczona liczba kandydatów" o której mowa w ww. art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy wyłącznie braku możliwości ilościowego ograniczania w statucie jednostki pomocniczej liczby kandydujących – statut taki może natomiast wprowadzać ograniczenia podmiotowe takie jak np. konieczność zamieszkiwania w jednostce pomocniczej kandydujących do zarządu osiedla. Na tym bowiem polega m.in. upoważnienie organów jednostki pomocniczej do regulacji zasad i trybu wyborów. W ocenie Sądu ww. § 22 ust. 5 Statutu, mieścił się w zakresie upoważnienia ustawowego rady gminy do regulowania w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów do jej organów tj. podejmowania uchwał na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W literaturze z podkreśla się (odwołując przy tym do judykatury), że "Rada gminy, decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca, wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw" (por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 35, uwagi nr 4). Podobny pogląd sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2024 r., III OSK 4036/21 wskazując, że zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw ich organy stanowiące. Powyższy przepis zawiera jeden z elementów zasady samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), zgodnie z którą istotą i podstawowym kryterium odróżniającym samorząd terytorialny (jego organy) od administracji rządowej jest możliwość dostosowywania wykonywania zadań publicznych do warunków lokalnych. Ma to bezpośredni związek z inną podstawową zasadą samorządu, jaką jest zasada decentralizacji zakładająca względną samodzielność w wykonywaniu każdej sprawy własnej samorządu. Tym samym skoro art. 169 ust. 4 Konstytucji zawiera konstytucyjne upoważnienie do regulacji ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego, a w tym także możliwości powoływania jednostek pomocniczych i regulacji ich ustroju wewnętrznego, to organ nadzoru lub sąd administracyjny może unieważnić tylko taki przepis statutu jednostki pomocniczej, który albo narusza wyraźny przepis ustawowy, albo też reguluje dane zagadnienie w taki sposób, który wprawdzie nie narusza wprost przepisu ustawowego, ale którego zakres regulacji wykracza poza ustawowo określoną dopuszczalną treść wewnętrznego ustroju jednostki pomocniczej. Sądowi oczywiście znane są również odmienne poglądy orzecznictwa co do możliwości regulacji materią statutową w zakresie obowiązku zamieszkiwania przez sołtysów w danym sołectwie (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 września 2020 r., II SA/Go 294/20 oraz wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 837/19), niemniej jednak Sąd tych poglądów nie podziela. Zdaniem Sądu, akceptowalne jest dążenie rady gminy do powiązania organów wykonawczych jednostek pomocniczych z miejscem zamieszkania w danej wspólnocie samorządowej skoro brak jest wyraźnej w tym zakresie regulacji ustawowej; a ustawodawca przekazał organom samorządowym szerokie upoważnienie ustawowe do uchwalania zasad i trybu wyborów do organów jednostki pomocniczej. Co więcej, aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że: "Jeśli natomiast chodzi o bierne prawo wyborcze, to u.s.g. zawiera wyłącznie bezwzględnie obowiązującą regulację odnośnie liczby kandydatów na sołtysa lub członków rady sołeckiej (czyli tego ilu kandydatów można zgłosić w wyborach). Tym samym analizowana regulacja ustawowa nie odnosi się do kwestii tego, kto może zgłosić kandydata w wyborach do organów jednostki pomocniczej, jak również komu przysługuje bierne prawo wyborcze. Sąd stoi na stanowisku, że wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie «zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej» oznacza, że gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej organ gminy jest upoważniony do uregulowania kwestii «technicznych» dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania kwestii związanych z biernym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie - jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźne upoważnienie ustawowe" (por. wyrok WSA w Kielcach z 8 grudnia 2021 r., II SA/Ke 857/21). W konsekwencji Sąd uznał, że skarżący nie miał racji zarzucając niezgodne z prawem niedopuszczenie go do kandydowania do zarządu Osiedla Nr 2 tj. jednostki pomocniczej Gminy Kalwaria Zebrzydowska, a której to terenie skarżący nie mieszkał. Poza sporem było bowiem, że skarżący zamieszkiwał w sołectwie Brody. Niezasadne też były zarzuty o przeprowadzeniu wyborów w lokalach wyborczych, w sytuacji gdy wyborcami byli mieszkańcy danej jednostki pomocniczej gminy. Zdaniem Sądu, skarżący myli rolę organu uchwałodawczego z art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym z rolą elekcyjną "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania", o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym znajdującym zastosowanie przy wyborze zarządu osiedla zgodnie z ww. art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W praktyce oznacza to, że oddawanie głosów na wybór organów jednostek pomocniczych może się odbywać w dłuższym okresie czasu (analogicznie jak w wyborach powszechnych do Sejmu i Senatu lub prezydenckich) w lokalach wyborczych, a nie w trakcie jednego zebrania wiejskiego, na którym są obecni mieszkańcy danej jednostki pomocniczej. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a także powołanych wyżej przepisów statutu sołectwa, przeprowadzone głosowanie na zarządu Osiedla nie naruszyło przepisów prawa i dlatego Sąd oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).