III SA/Kr 23/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 27 listopada 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 .r nr [....] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [....] 2014r nr [....] o odmowie wydania sierż.szt. w stanie spoczynku K. J. zaświadczenia potwierdzającego okresy pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. K. J. wnioskiem z 21 września 2014 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pełnienia przez niego służby w Policji w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia dającego podstawę do ubiegania się przed organem emerytalnym o podwyższenie emerytury policyjnej. K. J. domagał się ustalenia okresów, w których wykonywał obowiązki służbowe, w których zachodziły szczególne warunki i właściwości służby, powodujące wystąpienie zagrożeń dla życia i zdrowia, oparcia się w tym zakresie na badaniach z medycyny pracy, wyszczególniające takie warunki jak pracę w ciągłym stresie, napięciu nerwowym, prace o różnych porach, szczególnie w porach nocnych, kontakt z bólem i cierpieniem, w ramach podejmowaniem działań w celu przywracania naruszonego porządku prawnego i w celu ratowania, zdrowia, życia i mienia. Komendant Powiatowy Policji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Wskazał, że K. J. nie spełnia żadnej przesłanki z art.15 ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013r poz.667 ze zm.). W związku z wnioskiem K. J. organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie wnioskującemu żądanego zaświadczenia. W wyniku tych czynności, na podstawie akt osobowych i dokumentów będących w posiadaniu Komendy Powiatowej Policji w K. stwierdzono, iż K. J. nie spełnia żadnej przesłanki spośród wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będącej podstawą do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, w tym również dotyczącej podwyższenia o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W posiadanych przez organ dokumentach brak, bowiem dowodów potwierdzających, aby wnioskodawca podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Należy podkreślić, iż zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a niedające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. W świetle powyższego stwierdził organ I instancji, sam fakt pełnienia służby w komórkach patrolowo-interwencyjnych nie powoduje automatycznie zaistnienia przesłanek do podwyższenia emerytury z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stwierdził, że gdyby przyjąć przeciwne stanowisko, wówczas sam fakt pełnienia służby w Policji byłby wystarczającą przesłanką do uznania służby, jako pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i nie byłoby potrzeby regulowania tego zagadnienia przepisami szczegółowy Organ I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 kpa wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 9 maja 2002 r. o sygn. akt II SA 944/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1126/06). Nie budzi, bowiem wątpliwości, że organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 wrzenia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1071/10). Tym bardziej zatem organ może wydać postanowienie odmowne w sytuacji, gdy nie posiada w swojej ewidencji danych, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, o czym mówi art. 217 § 2 w związku z art. 218 § 1 kpa, może nastąpić wyłącznie, jeśli organ posiada informację o tych faktach lub stanie prawnym. Przeciwnie, z art. 218 § 1 kpa, bez szczególnego zagłębiania się w treść przepisu, należy wyprowadzić wniosek, że gdy żądane do potwierdzenia fakty lub stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas na podstawie art. 219 kpa organ odmawia wydania zaświadczenia. Wobec powyższego, Komendant Powiatowy Policji w K. stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i wydania zaświadczenia żądanej treści. K. J. wniósł zażalenie na to postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K., żądając uchylenia tego postanowienia. Komendant Wojewódzki Policji rozpoznając zaskarżone postanowienie nie podzielił stanowiska K. J. i utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. podzielając jego argumentację Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jej bezzasadność. Komendant Wojewódzki Policji podobnie jak organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 kpa istotą zaświadczenia jest potwierdzenie przez właściwy organ zaistnienia określonych faktów w oparciu o posiadane przezeń ewidencje, rejestry lub też inne zbiory danych. Może to nastąpić również po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji w K. skorzystał z informacji posiadanych w jego ewidencjach i rejestrach oraz z danych znajdujących w materiałach szeregu postępowań o wydanie zaświadczeń prowadzonych na wniosek K. J. Przeprowadził także stosowne postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 kpa. Czynności te nie doprowadziły do ustalenia faktów, które umożliwiałyby wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Nie ma znaczenia w tej sytuacji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja, 2014 r. ponieważ Komendant Powiatowy Policji w K. badał sprawę z jego uwzględnieniem, a w szczególności zmodyfikowanej treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86 poz.734 ze zm.). Organ odwoławczy odnosząc się do wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 27 maja 2014 r. zwrot: szczególnie zagrażający życiu lub zdrowiu, o którym mowa w art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym na który powołuje się K. J. odnosi do kwalifikacji zagrożenia rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zatem aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W związku z tym orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW nie ma znaczenia skoro z samym pełnieniem służby związane jest potencjalne ryzyko dla życia i zdrowia. Ustanawiając odrębny system emerytalny dla służb mundurowych - znacznie korzystniejszy od systemu powszechnego ustawodawca docenił odpowiednio ryzyko, jakie podejmuje funkcjonariusz wstępując do służby. K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotowe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 listopada 2014 r. W treści skargi K. J. nie zgodził się z orzeczeniami organów Policji. Uznał, że organy Policji nie wzięły pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014r sygn. akt U 12/13. Dokonały błędnej interpretacji art.15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), gdyż oparły się o wydane postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z daty wcześniejszej niż ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dołączył do skargi orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z [...] 2014r nr [....], które jego zdaniem ma istotne znaczenie dla sprawy. K. J. zarzucił organowi odwoławczemu niekompletne przeprowadzenie postępowania dowodowego i naruszenie przepisów rozporządzeń poprzez niezgromadzenie w aktach osobowych dokumentów mogących mieć znaczenie dla podwyższenia świadczenia emerytalnego funkcjonariusza Policji. Skarżący podniósł, że organy pominęły szczególny charakter służby w komórkach ruchu drogowego, patrolowo-interwencyjnej. Ta praca bardzo często związana była z koniecznością podejmowania natychmiastowych działań w tym ratunkowych, z wykorzystaniem pojazdów uprzywilejowanych. Zdaniem skarżącego, skoro organ nie zgromadził wymaganej dokumentacji, powinien teraz wydać zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. Organ drugiej instancji, według skarżącego nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia właściwej analizy materiału dowodowego, co czyni jego orzeczeniem niezgodnym z prawem i zasadą dwuinstancyjności. Stanowisko organu pierwszej instancji winno być poddane analizie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Wywodził, że ewentualne braki dokumentacji bezpośredniej obciążają organ ds. osobowych Policji, a dokumentacja pośrednia uzasadnia stwierdzenie, że jednak służbę pełnił w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytury policyjnej, zatem i wydania żądanego zaświadczenia. Czynności organów obu instancji zdaniem skarżącego były wadliwe i oparte na niewłaściwej ocenie sprawy, materiału dowodowego. Dołączony do skargi odpis orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [.....] 2014 r. nr [.....], stwierdza, iż służbę w Policji pełnił w warunkach szczególnych i w szczególnych właściwościach tej służby, a do tych ustaleń dla organu medycyny wystarczającym była dokumentacja kadrowa, którą dysponował i nadal dysponuje organ pierwszej instancji. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie miał danych, które pozwoliłyby mu wydać zaświadczenie o takiej treści, jakiej domagał się skarżący w swoim wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez K. J. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem toczącym się na podstawie art. 217 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Może się ono zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 kpa i art. 219 kpa). Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/Wr 551/10, dostępny w bazie LEX nr 755651). Stosownie do art. 217§ 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skarżący w dniu z 21 września 2014 r. zwrócił się wnioskiem o wydanie zaświadczenia żądanej treści, zachodził, zatem przypadek przewidziany w przytoczonym powyżej art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Przepis art. 218 § 1 przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, z § 2 tego przepisu wynika natomiast, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w wyniku, którego organ ustalił, że w prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu nie ma takich danych, które pozwoliłyby organowi wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z tych ewidencji czy rejestrów o treści żądanej przez skarżącego. Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że służba w Policji, w szczególności w pionie prewencji, jako taka niesie zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariusza, ale sam fakt pełnienia służby w komórkach patrolowo-interwencyjnych nie powoduje automatycznie zaistnienia przesłanek do podwyższenia emerytury z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a właśnie w takich formacjach, w jakich pełnił służbę skarżący (służba w komórkach ruchu drogowego i patrolowo-interwencyjnych). Istotnie gdyby przyjąć przeciwne stanowisko, że sam fakt pełnienia służby w Policji byłby wystarczającą przesłanką do uznania służby, jako pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i nie byłoby potrzeby regulowania tego zagadnienia przepisami szczegółowymi. Skarżący nie wykazał, że organ wadliwie nie zgromadził wymaganej dokumentacji. Z charakteru służby skarżącego wynika, że takiej dokumentacji nie mogło być, jest to logiczne, a nie, że takich zdarzeń nie odnotowano. Dokumentacja kadrowa, którą dysponuje Komendant Powiatowy Policji w K. nie zawiera odnotowanych takich zdarzeń. Komenda Powiatowa Policji w K. nie posiada takich dokumentów. Natomiast orzeczenie lekarskie dotyczące stanu zdrowia skarżącego nie może być dowodem, na okoliczności związane z żądaniem wniosku, które miały być obiektywnymi zdarzeniami wykazującymi pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zatem stan zdrowia skarżącego, mógłby mieć tylko pośredni, następczy związek z okolicznościami, które skarżący chce wykazać żądanym zaświadczeniem. Podobnie w sprawie nie ma znaczenia powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt, U 12/13, który dotyczył niekonstytucyjności przekroczenia przez Radę Ministrów upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Orzekając o zakresowej niekonstytucyjności § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się, co do zgodności obowiązujących ustawowych kryteriów podwyższenia emerytury. Zawężenie kryteriów podwyższania emerytury należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa i utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż posiadane przez organ pierwszej instancji dokumenty, ewidencje i rejestry nie dają podstawy wydania zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie potwierdzają one pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia dla zdrowia i życia. W orzecznictwie podkreśla się, że odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce wówczas, gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów ani innych danych. Nietrafny jest, więc zarzut skargi, że skoro organ nie zgromadził wymaganej dokumentacji, powinien teraz wydać zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. Należy zatem uznać, że skoro w niniejszej sprawie organy administracyjne nie dysponowały danymi pozwalającymi na wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, tj. że w trakcie służby w MO i Policji pełnił on funkcję kierowcy pojazdów uprzywilejowanych, trafnie orzeczono w niniejszej sprawie o odmowie wydania takiego zaświadczenia, prawidłowo stosując art. 219 kpa który przewiduje, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.