III SA/Kr 233/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 21 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie powtarzania roku akademickiego postanawia skargę odrzucić Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu skreślił P. P. z listy studentów pierwszego roku studiów drugiego stopnia, stacjonarnych, kierunek wiedza [...], specjalność [...] w roku akademickim 2009/10. Jako powód skreślenia z listy studentów Dziekan wskazał nieuzyskanie przez P. P. zaliczenia pierwszego roku studiów w terminie. Organ I instancji wyjaśnił, że P. P. nie spełnił warunków niezbędnych do zaliczenia l roku studiów zgodnie z planem studiów i programem nauczania, tj. nie zdał egzaminów oraz nie uzyskał zaliczeń z przedmiotów w terminie, o którym mowa w § 9 ust. 2 Regulaminu studiów w związku z Zarządzeniem nr [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r. Rektora Uniwersytetu w sprawie organizacji roku akademickiego 2009/2010, tj. do dnia 15 września 2010 r. Ponadto Dziekan Wydziału stwierdził, że P. P. nie złożył także indeksu oraz karty okresowych osiągnięć w terminie, o którym mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu studiów, tj. do dnia 30 września 2010 r. Równocześnie organ I instancji podał, że zgodnie z § 13 ust. 2 zd. 1 Regulaminu studiów, powtarzanie roku nie jest dopuszczalne w przypadku braku zaliczenia pierwszego roku studiów l stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji P. P. podniósł, że w dniu 14 września 2010 r. otrzymał zgodę na przedłużenie letniej sesji poprawkowej do dnia 29 października 2010 r. i kopię decyzji złożył w sekretariacie, a od pracowników sekretariatu nie otrzymał żadnych zastrzeżeń ani co do samej treści podania, ani co do faktu, że składa kopię. Odwołujący się podał, że rozpoczął zdawanie egzaminów, jednak nie robił tego zbyt efektownie, gdyż na swoim trzecim kierunku – kulturoznawstwo na Uniwersytecie Ł – miał przedłużenie sesji tylko do 15 października 2010 r. Stwierdził, że większość prowadzących nie robiła żadnych problemów, ale kłopoty zaczęły się w drugiej połowie października, kiedy dowiedział się od prowadzących, że zgody na przedłużenie sesji nie ma w dokumentach, a pracownicy sekretariatu z tego powodu zaprzeczają, aby miał prawo do przedłużonej sesji. Inni prowadzący twierdzili z kolei, że został skreślony z listy studentów, więc nie mogą go pytać. Z informacji tych odwołujący się wywnioskował, że został skreślony z listy studentów jeszcze w październiku, ale decyzji nie otrzymał. Jego zdaniem, decyzja mogła dotrzeć do miejsca jego zameldowania, jednak on z osobami przebywającymi w miejscu jego zameldowania nie utrzymuje żadnych kontaktów. Odwołujący się podkreślił, że kopia decyzji o przedłużeniu sesji znajduje się w jego dokumentach, a decyzja o skreśleniu z listy studentów została podjęta bez brania pod uwagę faktu przedłużenia sesji. Dodał również, że studiuje na trzech kierunkach w różnych, bardzo odległych miejscach (Ł i K), a w związku z decyzją o przedłużeniu sesji zaplanował, że większość egzaminów będzie zdawał w drugiej połowie października. Decyzją z dnia 21 grudnia 2010 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 207 ust. 1 i art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) oraz § 37 ust. 4 Regulaminu studiów I stopnia, II stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich uchwalonego przez Senat Uniwersytetu w dniu 31 maja 2006 r., zmienionego uchwałą z dnia 25 kwietnia 2007 r. nr [...], uchwałą z dnia 7 maja 2008 r. nr [...] oraz uchwałą z dnia 25 marca 2009 r. nr [...], Rektor Uniwersytetu uchylił decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu z dnia [...] 2010 r. Nr [...] i wyraził zgodę na powtarzanie przez P. P. pierwszego roku stacjonarnych studiów drugiego stopnia na kierunku wiedza o [...], specjalność [...] w roku akademickim 2010/2011. Organ II instancji podał, że zgodnie z § 9 ust. 2 Regulaminu studiów, student zobowiązany jest do zaliczenia roku studiów najpóźniej do końca roku akademickiego, w którym uzyskał wpis, tj. w przedmiotowej sprawie do dnia 30 września 2010 r., zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Rektora Uniwersytetu z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie organizacji roku akademickiego 2009/2010. Regulamin studiów nie dopuszcza możliwości przedłużenia sesji egzaminacyjnej, a tym samym terminu zaliczenia roku studiów. Z kolei na mocy § 10 ust. 1 Regulaminu studiów, warunkiem zaliczenia roku studiów jest uzyskanie co najmniej 60 punktów zaliczeniowych, chyba że Regulamin studiów stanowi inaczej oraz złożenie w sekretariacie jednostki prowadzącej tok studiów indeksu wraz z kartą okresowych osiągnięć najpóźniej w terminie, o którym mowa w § 9 ust. 2 lub ust. 3 zd. 2, przy czym kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej z przyczyn organizacyjnych może przedłużyć ten termin najdłużej do 7 dni. W tym terminie P. P. nie złożył indeksu ani kart egzaminacyjnych. Rektor Uniwersytetu podał także, iż z dokumentacji rejestrującej przebieg studiów wynika, że P. P. rozpoczął stacjonarne studia drugiego stopnia na Wydziale [...] na kierunku wiedza o [...], specjalność [...] w roku akademickim 2009/2010. W związku z nieuzyskaniem zaliczenia pierwszego roku studiów, został skreślony z listy studentów. Z opinii Prodziekana Wydziału [...] wynika, że P. P. do dnia 9 listopada 2010 r., czyli do dnia wydania decyzji w sprawie skreślenia z listy studentów, nie złożył w sekretariacie indeksu umożliwiającego rozliczenie roku akademickiego 2009/2010. Stało się to przyczyną skreślenia z listy studentów. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl § 13 ust. 2 zd. 1 Regulaminu studiów, powtarzanie roku nie jest dopuszczalne w przypadku braku zaliczenia pierwszego roku studiów I stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich. Zdaniem organu, interpretacja powyższego przepisu Regulaminu studiów wskazuje, że dopuszczalne jest powtarzanie pierwszego roku studiów drugiego stopnia. W związku z powyższym Rektor Uniwersytetu uznał argumenty podniesione w odwołaniu za uzasadnione dla uchylenia zaskarżonej decyzji i wyrażenia zgody na powtarzanie pierwszego roku studiów drugiego stopnia na kierunku wiedza o [...], specjalność [...] na Wydziale [...] w roku akademickim 2010/2011. Równocześnie organ II instancji podkreślił, że P. P. zobowiązany był do zaliczenia roku studiów najpóźniej do końca roku akademickiego, w którym uzyskał wpis, a zatem w przedmiotowej sprawie miał obowiązek złożyć indeks oraz karty egzaminacyjne konieczne do rozliczenia pierwszego roku studiów do 30 września 2010 r. Tylko z uwagi na fakt, że P. P. nie powtarzał do tej pory roku akademickiego, organ II instancji uznał, iż przysługuje mu uprawnienie do powtarzania roku studiów, wynikające z § 13 ust. 1 zd. 1 Regulaminu studiów. Na powyższą decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 21 grudnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie powtarzania pierwszego roku stacjonarnych studiów drugiego stopnia na kierunku wiedza o [...], specjalność [...] w roku akademickim 2010/2011 P. P. wniósł skargę do tut. Sądu zarzucając, że prosił o "wpisanie z powrotem na listę studentów i przedłużenie sesji albo przywrócenie terminów egzaminów", a nie o powtarzanie roku akademickiego, gdyż powtarzanie roku wiąże się z wpłaceniem "ogromnej sumy pieniędzy". Podniósł, że "sama decyzja o pozwoleniu na powtarzanie roku nie jest żadną łaską" dla niego, gdyż – jego zdaniem – prawo do powtarzania roku przysługuje mu z mocy regulaminu, "a nie jakiejś tam decyzji Prorektora". Ponadto skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym: "§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Ponadto – zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. – "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest właściwość rzeczowa sądu administracyjnego, czyli kwestia dopuszczalności kontroli decyzji rektora przez sąd administracyjny w przedmiocie powtarzania roku akademickiego przez studenta. Na wstępie rozważań tej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie." Ustawą, o której mowa w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP jest ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.),zwana dalej "ustawą o szkolnictwie wyższym" lub "ustawą", która przewiduje wydanie decyzji administracyjnych w sprawach ściśle w niej wymienionych. I tak w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygane są sprawy (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji): przyjęcia na studia – zgodnie art. 169 ust. 7 i ust. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym, pomocy materialnej – różnego rodzaju stypendiów i innych świadczeń – zgodnie z art. 175 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, skreślenia z listy studentów – zgodnie z art. 190 tej ustawy i stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego – zgodnie z art. 193 omawianej ustawy o szkolnictwie wyższym. Z charakteru wymienionych wyżej spraw wynika, że kontroli sądownictwa administracyjnego podlegają tzw. akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym: "Art. 4. 1. Uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. 2. W swoich działaniach uczelnie kierują się zasadami wolności nauczania, wolności badań naukowych oraz wolności twórczości artystycznej." Z treści powyżej przytoczonego przepisu art. 4 ust. 2 omawianej ustawy wynika zakres autonomii uczelni, do którego wchodzi m.in. wolność nauczania polegająca na swobodzie – w ramach wymogów ustawowych – do decydowania o kierunkach nauczania i formach kształcenia, o których decyduje senat uczelni – zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 62 ustawy. Zdaniem Sądu – autonomia szkół wyższych oznacza, że organy uczelni posiadają tzw. władztwo wewnętrzne, które – z woli ustawodawcy – pozwala na wydawanie rozstrzygnięć, nawet w formie decyzji, nie podlegających kontroli sądownictwa administracyjnego. Z powyższego wynika, że w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), organy administracyjne szkoły wyższej (uczelni) wydają dwa rodzaje decyzji. Są to po pierwsze: decyzje podlegające kontroli sądownictwa administracyjnego – w sprawach konkretnie wymienionych w ustawie i wynikające z władztwa zewnętrznego uczelni i po drugie: decyzje nie podlegające kontroli sądownictwa administracyjnego - wynikające z władztwa wewnętrznego uczelni posiadającej autonomię, której zakres wyznaczony został tą ustawą. Według art. 62 ust. 1 pkt 2 tej ustawy uchwalanie regulaminu studiów należy do kompetencji senatu. Zgodnie z art. 65 ust. 1 i art. 160 ust. 1 ustawy: "Art. 65.1. Uchwały senatu uczelni publicznej podjęte w zakresie kompetencji stanowiących są wiążące dla innych organów uczelni publicznej, jej pracowników, doktorantów i studentów." "Art. 160. 1. Organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Z powyższego wynika więc, że Regulamin studiów, który reguluje przebieg studiów jest aktem wewnętrznym uczelni. Należy zauważyć, że w roku akademickim 2009/2010 obowiązywał skarżącego w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. Regulamin studiów I stopnia, II stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich uchwalony przez Senat Uniwersytetu uchwałami z dnia 31 maja 2006 roku, z dnia 25 kwietnia 2007 roku, z dnia 7 maja 2008 roku oraz z dnia 25 marca 2009 roku, który w rozdziale III. "Zaliczenie przedmiotu i roku studiów" w § 13 pkt 1 i pkt 2 wskazał na możliwość powtarzania roku akademickiego. Zdaniem Sądu - do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów studenta, który nabywa prawa studenta z chwilą immatrykulacji i złożenia ślubowania (którego treść określa statut uczelni) zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). Obowiązki studenta z kolei określa art. 189 ustawy: "Art. 189. 1. Student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. 2. Student jest obowiązany w szczególności do: 1) uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów; 2) składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów; 3) przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni." Z treści powołanych wyżej przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym oraz regulaminu studiów wynika, że kwestia powtarzania roku akademickiego należy do sfery uregulowanej wyłącznie w regulaminie studiów, a więc należy do materii tzw. władztwa wewnętrznego uczelni. Powoduje to, że decyzja wydawana w ramach tego władztwa wewnętrznego jest aktem zakładowym wewnętrznym, który nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Okoliczność, że w wydanej decyzji z dnia 21 grudnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie powtarzania roku akademickiego Rektor Uczelni błędnie pouczył skarżącego o możliwości zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego nie powoduje obowiązku jej kontroli przez sąd administracyjny z uwagi na wykazaną wyżej przeszkodę prawną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że sądownictwo administracyjne w powyższej kwestii nie jest jednolite i znane mu są odmienne stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych (ujawnione w wewnętrznej bazie orzecznictwa CBOIS), których jednak Sąd orzekający nie podziela. Na poparcie zajętego w tej sprawie stanowiska Sąd orzekający powołuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 774/10 (opubl. w LEX nr 694361) dotyczące, co prawda, nie powtarzania roku akademickiego a wyrażenia zgody na zmianę promotora, jednak kwestia dotycząca "wyrażenia zgody na zmianę promotora" jest uregulowana także regulaminem studiów, a nie ustawą o szkolnictwie wyższym, a więc w sposób podobny jak kwestia powtarzania roku akademickiego, co powoduje zaliczenie rozstrzygania w przedmiocie obu tych kwestii do decyzji będących aktami wewnętrznymi uczelni. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in.: "Zaskarżeniu podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (...) Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia uregulowane wewnętrznie. Mogą one być podstawą rozstrzygnięć dotyczących indywidualnie określonego studenta, nie przesądzają jednak ostatecznie o jego sytuacji (nie mają charakteru zewnętrznego). (...) należy mieć na uwadze, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (...). Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, podobnie WSA w Gdańsku z 15 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 152/09, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może jednak przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (...). Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (uchwała NSA z 13 października 2003 r. OPS 5/03, dostępna w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). (...) Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić gwarancje proceduralne przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym." Mając na względzie to, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Rektora w przedmiocie powtarzania roku akademickiego, która została podjęta w ramach władztwa wewnętrznego Uczelni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją podlegającą kontroli sądownictwa administracyjnego. Skoro przedmiot skargi nie jest wymieniony w przytoczonym na wstępie rozważań art. 3 § 2 p.p.s.a, ani też żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie (według art. 3 § 3 p.p.s.a.), to z uwagi na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego – Sąd skargę odrzucił w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.