III SA/Kr 240/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2004r. [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2004r. znak [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Nr A jedn. ewid. [...] przez wpisanie w jednostce rejestrowej Nr B obejmującej działkę M3 o pow. [...] ha obj. Lwh [...] c.d. KW [...] i Lwh [...] P. R. s. B. i T., obok właścicieli jako kuratora dla nieobecnych I. F., M. Z. z d. G., S. G., Z. G. i W. G. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. W ewidencji gruntów i budynków jednostki ewid. [...], obręb A jedn. rejestrowa B, jako właściciele działki ewid. M3 o pow. [...] ha obj. Lwh [...] c d KW [...] Lwh [...] figurują F. I., M. Z., S. G., Z. G. i W. G.. Wnioskiem z [...] 2004r. P. R. wniósł o wpisanie w ewidencji gruntów jego osoby jako kuratora ustanowionego dla nieobecnych I. F., M. Z., S. G., Z. G. i W. G. Na poparcie wniosku przedstawił prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] 2003r. sygn. [...] o ustanowieniu go kuratorem dla nieobecnych w/w osób, celem ochrony ich interesów, praw majątkowych i niemajątkowych oraz występowania i składania oświadczeń w ich imieniu w toku koniecznych postępowań administracyjnych i sądowych. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2004r., opartą na przepisach art. 7 d pkt 1, art. art. 20 ust. 1, 21 ust. 1 i 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), oraz przepisach § 2 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1, § 45 pkt 1, § 46 ust. 1 i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) odmówił wnioskowi ujawnienia P. R. jako kuratora dla nieobecnych, obok właścicieli działki Nr M3 wpisanych do ewidencji gruntów i budynków. Organ ustalił, że w działkę ewid. M3 o pow. [...] ha w istocie połączono dwie nieruchomości: jedną objętą Lwh [...] c.d. KW [...] wpisaną w całości na rzecz I. F. s. O. i M., a drugą obj. lwh [...] stanowiącą współwłasność po ¼ części M. Z. oraz S., Z. i W. G. Jednakże zdaniem organu I instancji przepis art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 powołanego rozporządzenia nie przewidują wprowadzenia do ewidencji gruntów danych o kuratorach dla nieobecnych właścicieli nieruchomości, gdyż nie jest to stan braku danych o właścicielach nieruchomości. Nie ma zatem także przesłanek do ujawnienia kuratora jako władającego tą działką. W odwołaniu od tej decyzji P R. podtrzymywał swoje żądanie. Zdaniem odwołującego się, decyzja organu I instancji oparta została na dwóch nieprawdziwych przesłankach. Skarżący kwestionował stanowisko organu, że "brak danych dotyczących właścicieli nieruchomości" w rozumieniu § 10 ust. 2 rozporządzenia dotyczy tylko tych nieruchomości które nie mają założonej księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów na podstawie, których można ujawnić właściciela. Zdaniem odwołującego się określenie braku "danych dotyczących właściciela" w sposób niedopuszczalny utożsamiono z pojęciem "braku danych o właścicielu". Za drugą nieprawdziwą przesłankę uznał odwołujący się przyjęcie przez organ, że kurator "wyznaczony dla nieznanych z miejsca pobytu właścicieli " nie jest władającym, gdyż nie dysponuje nieruchomością we własnym imieniu. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, na określoną § 10 ust. 2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przesłankę wykazania władającego, a to jedynie wówczas, gdy brak danych dotyczących właścicieli. Wskazano, że dane o właścicielach wynikają z ksiąg wieczystych, a brak ich adresów nie przesądza o braku danych dotyczących właścicieli. Zdaniem organu odwoławczego ustanowiony na podstawie art. 184 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego kurator osoby nieobecnej jest jej przedstawicielem ustawowym upoważnionym do zarządu jej majątkiem i reprezentacji, ale żądanie ujawnienia w rejestrze gruntów wykracza poza zarząd majątkiem nieobecnego. Spełnienie żądania mogłoby prowadzić do zatarcia granicy między właścicielem a jego przedstawicielem ustawowym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...], że jako kurator nieobecnych właścicieli nie może być uznany za władającego działką w rozumieniu przepisów o ewidencji, oraz że dane władającego wykazuje się w ewidencji tylko w razie braku danych dotyczących właścicieli, co w sprawie nie ma miejsca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył P. R. z wnioskiem o jej uchylenie. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego: art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 2 Rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazując na przepis art. 21 ustawy podkreślono, że ewidencja gruntów i budynków stanowi urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym w postępowaniach podatkowych i budowlanych. Zdaniem skarżącego, uwidocznienie w ewidencji danych o kuratorze dla nieobecnych właścicieli, ma zapobiegać niekorzystnym skutkom w postępowaniach, które winny toczyć się z ich udziałem. Przyjęta interpretacja przez organy narusza słuszny interes obywateli w rozumieniu art. 7 k.p.a. i uniemożliwia w praktyce wykonywanie nałożonej funkcji kuratora nieznanych z miejsca pobytu. Naruszenia przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia, upatruje skarżący w tym, iż jego zdaniem uprawnione jest interpretowanie tego przepisu w ten sposób, że w przypadku braku danych o miejscu pobytu właścicieli nieruchomości, dopuszczalne jest ujęcie danych o kuratorze ustanowionym dla nieobecnych właścicieli, który tą nieruchomością włada w ich imieniu. W pozostałych wywodach skargi podtrzymano stanowisko odwołania, wskazując na cywilnoprawne rozumienie pojęcia władania w ewidencji gruntów, a więc także w formie władania zależnego. Zdaniem skarżącego, prawomocne postanowienie Sądu, obligowało organ do odnotowania w ewidencji zmiany stanu prawnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż obowiązkiem kuratora jest ujawnienie wobec organów faktu, że reprezentuje osobę nieznaną z miejsca pobytu, co implikuje obowiązek organów zawiadamiania kuratora absentis w sprawach osób, które reprezentuje. Organ podtrzymał stanowisko, że kurator absentis nie podlega wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków w miejsce lub obok osoby upoważnionej wpisanej do rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do przepisów art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. – w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), przedmiotem kognicji sądów jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W sprawowaniu tej kontroli, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Centralnym dla rozstrzygnięcia sprawy było zagadnienie, czy ustanowiony na podstawie art. 184 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego kurator, dla nieobecnego właściciela wpisanego do księgi wieczystej, celem ochrony jego praw, należy do kręgu podmiotów, których dane podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela negatywne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027), określa tzw. podmiotowy zakres informacji podlegający wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków stanowiąc, iż wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się budynki lub ich części. Już sama redakcja przepisu wskazuje, że zasadą jest wykazanie w ewidencji tylko właściciela, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, a więc takich gdzie właścicielem jest Skarb Państwa, albo państwowa lub samorządowa osoba prawna, nadto wykazuje się władającego tymi gruntami. Pomieszczony w przepisach przejściowych i końcowych tej ustawy art. 51, stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego. Już w wyroku z dnia 1999.11.16 II SA 1260/99 lex nr 46220 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż hipoteza tego przepisu obejmuje sytuacje, w których w chwili wejścia w życie ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów (założonej na podstawie poprzednio obowiązującego dekretu z 2 lutego 1955r.) wpisany był obok właściciela władający, który podjął czynności zmierzające do wykazania, że nabył prawo własności w miejsce właściciela. Do czasu uregulowania tytułu własności – czyli rozstrzygnięcia o żądaniu władającego przez właściwy organ, był on wykazywany w ewidencji obok właściciela. Wydane na podstawie ustawy i obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 w przepisie § 10 stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości (ust. 1 pkt 2) a (ust. 2) w przypadku braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2 w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Przez "dane dotyczące właścicieli" należy rozumieć dane identyfikujące osobę wpisaną w ewidencji gruntów z osobą właściciela legitymującego się dokumentem stwierdzającym jego tytuł w postaci prawa własności. Chodzi bowiem o to czy nieruchomość ma uregulowany stan prawny, czy też stan prawny co do własności jest nieregulowany. Uregulowany stan prawny ma także nieruchomość, której właściciele wpisani do księgi wieczystej nie żyją lub są nieobecni. Czym innym jest bowiem wykazanie w ewidencji podmiotu, który legitymuje się tytułem własności, a czym innym wykazanie się następstwem prawnym po wpisanym do ewidencji właścicielu, czy umocowaniem opartym na orzeczeniu sądu do ochrony praw nieobecnego właściciela. W sytuacji zatem, gdy w ewidencji gruntów wpisany jest właściciel nieruchomości (nie będącej nieruchomością państwową lub samorządową), to bezprzedmiotowe jest oparte na przepisie § 10 ust. 2 żądanie uwidocznienia w ewidencji podmiotu, który faktycznie włada taką nieruchomością, jako samoistny posiadacz czy zależny. Trzeba mieć na uwadze, że dla celów ewidencyjnych, przepis § 11 przewiduje, że w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10 (a więc o właścicielach lub władających) wykazuje się dane dotyczące podmiotów określonych w pkt 1 i 2. Treść tych przepisów wskazuje, iż dane te dotyczą podmiotów, które mają tytuł prawny, do wykonywania prawa własności lub innych praw rzeczowych, w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych. Wyjątkowo przepisem § 11 ust. 1 pkt 2 objęte są dane o osobach i jednostkach organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. t.j. z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). Dane o dzierżawcach wprowadza się na wspólny wniosek stron umowy dzierżawy (ust.6). Podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania organu, na temat uprawnień kuratora nieobecnej osoby do zarządu jej majątkiem, w świetle powyższych uregulowań nie mają doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1290 z późn.zm.).