III SA/Kr 241/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2024 r. nr WO-II.621.1.107.2024 w przedmiocie zameldowania oddala skargę. 1.1. D. K. – nazywana dalej "Wnioskodawczynią", działając w imieniu małoletniego K. M. (swojego wnuka), zwróciła się w piśmie z 2 lipca 20224 r. do Urzędu Miasta Krakowa Wydział Spraw Administracyjnych o jego zameldowanie w zajmowanym przez nią lokalu. 1.2. Decyzją z 27 września 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zameldowaniu małoletniego we wskazanym lokalu. Jako podstawę prawną decyzji organ wymienił art. 31 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ust. 4 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r., poz. 736; dalej jako "u.e.l."). Dalej, w motywach decyzji, organ wyjaśnił, że według Wnioskodawczyni przedmiotowy lokal zajmuje od 15 lat w związku z ugodą zawartą w 2008 r. ze spółką z ograniczoną odpowiedzialnością E. Na podstawie tej ugody ma prawo do korzystania z tego lokalu do śmierci. Jej wnuk mieszka z nią od 2020 r., a opiekę prawną sprawuje nad nim na mocy wyroku sądu z 2023 r. Powyższe stwierdzenie potwierdził Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w piśmie z 2 sierpnia 2024 r. Fakt wspólnego zamieszkania przez Wnioskodawczynię z jej wnukiem potwierdzono w trakcie oględzin przeprowadzonych 30 sierpnia 2024 r. R. B. – nazywany dalej "Skarżącym", obecny właściciel spornego lokalu, 23 września 2024 r. złożył do akt sprawy swoje stanowisko, w którym wskazał, że Wnioskodawczyni nie okazała tytułu prawnego do lokalu i nie wyraził zgody na zameldowanie małoletniego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że meldunek ma charakter porządkowy i służy jedynie celom ewidencyjnym. Ponadto zameldowanie w danym miejscu nie może być traktowane jako źródło jakichkolwiek praw majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności. Stąd też, skoro małoletni faktycznie swoje centrum życiowe ma w spornym lokalu, nie było podstaw, aby odmówić stronie jego zameldowania. 1.3. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzuty naruszenia: - art. 28 ust. 2 u.e.l. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a." ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bez przedstawienia przez Wnioskodawczynię do wglądu organu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do Lokalu; - art. 28 ust. 4 u.e.l. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061; dalej jako: "k.c."), w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 4 u.e.l. prowadzącą do przyjęcia przez organ, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt zameldowania służy wyłącznie celom ewidencyjnym bez zbadania szerszego kontekstu niniejszej sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem prawa własności Skarżącego, co z kolei przełożyło się na naruszenie interesu prawnego Skarżącego, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebranie materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu w sposób niewyczerpujący, skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, z naruszeniem interesu prawnego Skarżącego. 1.4. Decyzją z 3 grudnia 2024 r. (nr WO-II.621.1.107.2024) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji Wojewoda Małopolski wskazał między innymi, że z art. 24 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 u.e.l. wynik obowiązek zarejestrowania pobytu stałego, a organ prowadzący ewidencję powinien dokonać wpisu. Dalej zaś zwrócił uwagę, że w przypadku gdy dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości, obowiązkiem organu jest ich zweryfikowanie (art. 31 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.e.l.). W związku z powyższym, skoro w zgłoszeniu Wnioskodawczyni zabrakło potwierdzenia przez właściciela przedmiotowej nieruchomości faktu pobytu małoletniego we wskazanym lokalu, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia tej okoliczności. Wojewoda, oceniając zebrany materiał dowodowy, uznał, że kwestia zamieszkania małoletniego wraz z Wnioskodawczynią w przedmiotowym lokalu była oczywista – i już sam ten fakt wystarczył, aby zameldować małoletniego. Następnie, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organy wyjaśnił, że zameldowanie nie jest uzależnione od stosunków panujących pomiędzy stronami, ani przysługujących im tytułów prawnych do lokalu. Zameldowanie rejestruje bowiem stan faktyczny, ale go nie sankcjonuje, ani nie tworzy jakichkolwiek uprawnień do lokalu. W tym kontekście brak zgody właściciela na zameldowanie, czy też nie potwierdzenie przez niego faktu zamieszkania, nie może stać na przeszkodzie do zameldowania. W takim przypadku organ meldunkowy jedynie przeprowadza odpowiednie postępowanie i wydaje decyzję na podstawie art. 31 ust. 1 u.e.l. W konsekwencji, nawet jeżeli Skarżący nie wyraża zgody na zameldowanie małoletniego, okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy, skoro z ustaleń stanu faktycznego wynika, że pod wskazanym adresem znajduje się jego centrum życiowe. Postępowanie w przedmiocie zameldowania nie ma również na celu kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. 2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji pełnomocnik Skarżącego sformułował zarzuty naruszenia: - art. 28 ust. 2 u.e.l. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedopatrzenie się przez organ drugiej instancji jego niewłaściwego zastosowania przez organ pierwszej instancji, polegającego na wydaniu decyzji organu pierwszej instancji bez przedstawienia przez Wnioskodawczynię do wglądu organu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do Lokalu, co spowodowało nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie, a finalnie - utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji; - art. 28 ust. 4 u.e.l. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 4 u.e.l. prowadzącą do przyjęcia przez organ drugiej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt zameldowania służy wyłącznie celom ewidencyjnym bez zbadania szerszego kontekstu niniejszej sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem prawa własności Skarżącego, co z kolei przełożyło się na naruszenie interesu prawnego Skarżącego, a w konsekwencji - naruszenie zasady praworządności; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało wydanie decyzji w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, z naruszeniem interesu prawnego Skarżącego. 2.2. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym dotychczasowe stanowisko i argumentację. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga była bezzasadna, dlatego została oddalona. 3.2. Z argumentacji przedstawionej w motywach skargi oraz sformułowanych w niej zarzutów wynika, że strona, jako właściciel lokalu, w którym miał mieszkać małoletni, sprzeciwia się jego zameldowaniu. Podkreśla przy tym, że ani on, ani Wnioskodawczyni, nie mają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Według niego Wnioskodawczyni zamieszkała w spornym lokalu w związku z zawarciem umowy ugody ze spółką E. w 2008 r. Na jej podstawie Wnioskodawczyni zobowiązała się do opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu, a w zamian spółka miała zapewnić jej lokal zastępczy (tj. lokal którego dotyczy sprawa), poprzez ustanowienie między innymi na jej rzecz ograniczonego prawa rzeczowego ujawnionego w księdze wieczystej. Spółka nie dokonała odpowiedniego zgłoszenia do ksiąg wieczystych, a co za tym idzie Wnioskodawczyni zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego. W tym kontekście pełnomocnik strony skupił się na treści art. 28 ust. 2 u.e.l., w którym jest mowa o tym, że bez okazania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu zameldowanie w drodze czynności materialno-technicznej jest niedopuszczalne. Tym samym, skoro do zameldowania w tym trybie koniecznym jest okazania takiego tytułu, tym bardziej wymagane jest to w przypadku zakończenia sprawy w formie decyzji. W dalszej części skargi pełnomocnik stwierdził, że jakkolwiek zameldowanie powinno pełnić funkcję porządkową, może wpływać znacząco w późniejszym kształtowaniu stosunków materialnoprawnych. Stąd też czynność ta, jego zdaniem, ogranicza prawo własności Skarżącego, a w ten sposób narusza art. 140 k.c. Przykładowo może znacząco utrudnić lub wręcz uniemożliwić sprzedaż lokalu. 3.3. W ocenie Sądu, zarzuty skargi oraz przytoczona na ich poparcie argumentacja nie zasługują na aprobatę. W pierwszej kolejności należy odnotować, że art. 28 ust. 2 u.e.l., do którego odwołuje się pełnomocnik Skarżącego nie zawiera przesłanek materialnoprawnych warunkujących zameldowanie. Przepis ten stanowi bowiem o formie, w jakiej powinno zastąpić zgłoszenie meldunkowe. Mowa w nim jest o złożeniu określonego formularza oraz załączeniu do niego "pisemne potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym", jak również "do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu." Jeżeli zaś, tak jak przewiduje to art. 31 ust. 1 u.e.l., dane ze zgłoszenia budzą wątpliwości, organ rozstrzyga o zameldowaniu w formie decyzji. To zaś oznacza, że w przypadku pojawienia się wątpliwości organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy dana osoba przebywa pod wskazanym adresem z zamiarem stałego lub czasowego pobytu (art. 25 ust. 1-2 u.e.l.), co stanowi warunek podlegania obowiązkowi meldunkowemu na zasadach przewidzianych w art. 24 ust. 2 pkt 1-2 u.e.l. W konsekwencji, skoro sprzeciw zgłoszony przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego, mógł wzbudzić wątpliwości organu w rozumieniu art. 25 ust. 1 u.e.l. – organ ten prawidłowo wszczął postępowanie w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Sądu, poczynione przez organy ustalenia były prawidłowe. Fakt stałego pobytu małoletniego w spornym lokalu w dość oczywisty sposób wynikał z protokołu oględzin lokalu z 30 sierpnia 2024 r. (k. 41-40 akt administracyjnych), do którego – jak trafnie spostrzegł Wojewoda Małopolski – pełnomocnik Skarżącego, obecny w toku czynności, nie wniósł zastrzeżeń. Podobne wnioski narzucała treść pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z 2 sierpnia 2024 r., w którym mowa jest o tym, że Wnioskodawczyni mieszka wspólnie z małoletnim wnukiem pod wskazanym adresem, co potwierdzają comiesięczne spotkania z nimi koordynatora rodziny zastępczej (k. 34 akt administracyjnych). Trudno jest zatem w tym zakresie przypisać organom naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. 3.4. Równocześnie, z pewnymi zastrzeżeniami, Sąd w pełni podziela ocenę prawną wywiedzioną przez Wojewodę Małopolskiego z treści art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 u.e.l. – zgodnie z którą zgoda właściciela nie jest warunkiem koniecznym, aby zameldować na pobyt stały osobę, która w danym miejscu faktycznie mieszka i ma w nim zorganizowane centrum życiowe. Sąd dostrzega przy tym, że zagadnienie braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przez Wnioskodawczynię oraz jej wnuka stanowiło zasadniczy problem prawny w sprawie, i to jemu zostały podporządkowane zarzuty oraz motywy skargi. Sąd dostrzega również pojawiające się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedzi, zgodnie z którymi pobyt osoby ubiegającej się o zameldowanie w lokalu powinien mieć charakter pobytu legalnego, ponieważ tylko taki pobyt uprawnia do zameldowania. Ostatecznie bowiem nie można czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, nie może ich sankcjonować zameldowanie i pobyt w lokalu będące następstwem naruszenia posiadania czy miru domowego (por. wyroki NSA z: 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 773/06; 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1069/07; 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2705/19; 8 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1965/22). Takie podejście znajduje podstawy w ustawowym zdefiniowaniu pojęcia pobytu stałego, jako zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 u.e.l.). Zamiar stałego pobytu nie może być oceniany bowiem wyłącznie z perspektywy subiektywnego nastawienia, wnoszącego o zameldowanie, lecz musi być także obiektywnie uwarunkowany realną możliwością kontynuacji zamieszkiwania, gdy wnoszono o zameldowanie właśnie na pobyt stały. Tego rodzaju podejście służy ograniczenia przypadków, gdy określona osoba oczywiście bezprawnie wejdzie w posiadanie lokalu a jej zameldowanie – jako potwierdzenie stałego przebywania w urzędowej ewidencji – stałoby się niejako dodatkową szykaną dla osoby, dysponującej prawem do lokalu, które zostało już naruszone, wobec bezprawnego zajęcia. Niemniej jednak rolą organów orzekających w sprawie zameldowania nie jest przysądzenie czy zajęcie lokalu miało charakter bezprawny. Kwestie te mogą być rozstrzygane jedynie przez sąd powszechny. Ocena, że przebywanie w lokalu ma charakter zamieszkiwania, lecz nie można go kwalifikować jako pobyt stały, wobec oczywistej bezprawności zachowania wnoszącego o zameldowanie, mogą mieć wyłącznie charakter wyjątkowy. Taka ocena może być formułowana samodzielnie przez organ administracji jedynie w przypadkach oczywistych. Zdaniem Sądu, Skarżący nie przedstawił wystarczających racji, aby można było uznać, że Wnioskodawczyni, zajmując sporny lokal wraz ze swoim wnukiem, nad którym sprawuje pieczę prawną, weszła w posiadanie lokalu i w nim zamieszkałą w sposób oczywiście sprzeczny z prawem, a jej dalsze działanie w postaci zgłoszenia do zameldowania małoletniego, miało na celu przeszkodzenie obecnemu właścicielowi w realizacji jego praw majątkowych. Z treści umowy ugody z 6 czerwca 2008 r. wynika bowiem, że spółka E. zobowiązała się do ustanowienia na spornym lokalu ograniczonego prawa rzeczowego na rzec między innymi Wnioskodawczyni "polegającego na prawie do korzystania z lokalu zamiennego, aż do chwili śmierci, podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu zamiennego, na podstawie stosunku użyczenia na czas nieokreślony (...) aż do śmierci (Wnioskodawczyni)" (pkt V.6 lit. a/, k. 20 akt administracyjnych). Z drugiej zaś strony, Wnioskodawczyni zobowiązała się do opuszczenia i wydania spółce dotychczas zajmowanego lokalu (pkt V.2, k. 21 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy powoływanie się przez Skarżącego na to, że spółka – którą nota bene reprezentował przy zawieraniu wspomnianej ugody – nie wykonała spoczywającego na niej zobowiązania ujawnienia w księdze wieczystej prawa Wnioskodawczyni do dożywotniego korzystania z nieruchomości, należy ocenić negatywnie. Okoliczność ta nie może prowadzić w sposób prosty i oczywisty do konkluzji, że zachowanie Wnioskodawczyni były bezprawne. Przeciwnie, rozstrzygnięcie tego problemu dalece wykracza poza granice normatywne art. 25 ust. 1 u.e.l., w którym zdefiniowano pojęcie pobytu stałego, z którym to pojęciem wiąże się obowiązek meldunkowy. W tym przypadku ocena zasadności zajmowania przez Wnioskodawczynie – a w dalszej kolejności przez pozostającego pod jej pieczą małoletniego wnuka – spornego lokalu powinna leżeć w gestii sądu powszechnego, a nie organu administracyjnego. 3.5. Sąd nie zgadza się także ze stwierdzeniem autora skargi, że fakt zameldowania małoletniego prowadzi do naruszenia prawa własności Skarżącego Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 u.el. ewidencja ludności polega na rejestracji określonych w ustawie podstawowych danych identyfikujących tożsamość oraz status administracyjnoprawny osób fizycznych. Zacytowany przepis bezsprzecznie wskazuje, że celem ewidencji ludności jest jedynie rejestracja stanów faktycznych, które dotyczą osób fizycznych. Żadna inna sfera nie jest przedmiotem ustawy. Tym samym sprawy objęte przepisami u.e.l. mają charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy, a przez to nie mają one nic wspólnego z prawem rzeczowym bądź obligacyjnym, jakie danej osobie przysługuje do określonego lokalu. Innymi słowy, sprawy meldunkowe, tj. zameldowanie czy wymeldowanie z miejsca stałego pobytu nie mają żadnego wpływu na prawo własności do nieruchomości lub jej posiadania. Ta sfera jest objęta regulacjami k.c. Hipotetyczne problemy w rozporządzaniu nieruchomością (np. jej sprzedażą) z uwagi na fakt zameldowania w nich wnuka wnioskodawczyni nie może być zatem rozpatrywany w kategoriach naruszenia interesu prawnego Skarżącego poprzez ograniczenie jego prawa własności. 3.6. W tym stanie rzeczy Skarżący nie mógł oczekiwać od Wojewody Małopolskiego, jako organu drugiej instancji, że w ramach art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzi on uzupełniające postępowanie dowodowe. Okoliczności, których miałoby ono dotyczyć, nie mieściły się w zakresie hipotez wspomnianych norm prawa materialnego, a przez to nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. 3.7. Sąd, kierując się art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "P.p.s.a."), miał na uwadze, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Tym samym dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Kierując się dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie dostrzega, aby w sprawie wystąpiły inne przyczyny, które przemawiałyby za stwierdzeniem, że kontrolowana decyzja została wydane z naruszeniem przepisów skutkujących koniecznością jej uchylenia. 3.8. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.