III SA/Kr 244/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. i W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r., znak sprawy: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052), po rozpatrzeniu zażalenia W. L. działającego w imieniu swoim oraz M. L. na postanowienie Starosty z [...] 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z [...] 2020 r. znak: [...] Starosta, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku W. L. w sprawie przywrócenia własności odebranej decyzją administracyjną. W. L. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, iż postanowienie Starosty nie ma żadnego uzasadnienia prawnego ani merytorycznego mimo swej obszerności. Zarzucił, że w postanowieniu Starosta posługuje się kłamstwem, aby uniemożliwić zwrot jedynej drogi do działki [...] S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu swego postanowienia powołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i wskazał, że nie jest możliwe w ramach niniejszego postępowania przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego w zażaleniu z 17 października 2020 r. Organ II instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ l instancji orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż uznał, że zaistniał brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, czyli że zaszła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. W. L., działając w imieniu swoim oraz M. L., wniósł bowiem o wydanie decyzji administracyjnej, z mocy której przywrócona będzie własność odebrana bezpodstawnie decyzją administracyjną. Do wniosku dołączył postanowienie Sądu Rejonowego Wydział l Cywilny, sygn. akt [...] oraz opinię techniczną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 26 lutego 2020 z nr [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. U., dotyczącą parceli gruntowej l.kat. [...] objętej Kw [...]. Organ podkreślił, że obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek, w pierwszej kolejności jest ustalenie przedmiotu żądania strony i sprawdzenie, czy przed organem nie toczyło się już tożsame postępowanie zakończone decyzją, a także czy istnieje podstawa materialnoprawna do załatwienia złożonego wniosku. Art. 61a § 1 k.p.a. wyraźnie rozróżnia wstępny etap postępowania - jego wszczęcie, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia istoty żądania strony przez wydanie merytorycznej decyzji. Mając na uwadze treść wniosku zainteresowanych organ odwoławczy uznał, że Starosta, w świetle przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków, prawidłowo ocenił, że żądanie zawarte przez zainteresowanych w pismach z 6 kwietnia 2020 r. oraz 23 lipca 2020 r. nie jest możliwe do załatwienia w drodze postępowania ewidencyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Słusznie zatem stwierdził o istnieniu przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 393; dalej powoływanego jako "rozporządzenie"). Organ wskazał treść przepisu § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia podkreślając, że nie jest rolą organu ewidencyjnego decydowanie o prawach do gruntu, czego żądają wnioskodawcy i wskazał treść przepisu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ stwierdził, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem W. L. działającego w imieniu swoim oraz M. L. o wydanie decyzji administracyjnej z mocy której przywrócona będzie własność. Żaden przepis prawa nie uprawnia bowiem organu ewidencyjnego do rozstrzygania o prawie własności do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego przyczyny odmowy wszczęcia postępowania są oczywiste już po analizie wniosku. Zarzut skarżącego dotyczący braku w postanowieniu Starosty stanowiska merytorycznego należy uznać za niezasadny. Na powyższe postanowienie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L. i W. L. Skarżący podnieśli, że urzędnicy wydając decyzje administracyjne na podstawie zgłoszenia od osób nieuprawnionych (nie będących właścicielkami parceli gruntowej I. kat. [...] objętej Kw. [...]) nie sprawdzili zgodności map przedłożonych z aktami prawnymi i zapisami w dziale 1-0 Kw. [...]. Przyjmując mapy do zasobów (od osób obcych dla sprawy, wnioskodawców), naruszyli zapisy Kw. Nie mając ku temu żadnej podstawy prawnej (wyroku sądu, aktu własności, decyzji administracyjnej) naruszyli prawo i wyroki sądów: Sądu Rejonowego wydział I Cywilny, sygn. akt [...] oraz Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 943/07 z 17 lipca 2008 r. Skarżący wnieśli o podważenie stanowiska WNGiK z dnia 9 grudnia 2020 r. podnosząc, że są współwłaścicielami parceli gruntowej I. kat. [...] objętej Kw [...]. Skarżący przedłożyli opinię techniczną (ekspertyzę) przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 26 lutego 2020 r. nr [...] sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. U., a dotyczącą parceli I.kat. [...], objętej KW [...] S. Ekspertyza ta zdaniem skarżących wskazuje błędy popełnione przez urzędników Starostwa oraz fakt ingerencji ich swymi decyzjami w prawa własności zapisane w dziale 1-0 Kw. [...]. Aby doprowadzić do naprawy tych błędów skarżący złożyli mapę do celów prawnych, projekt podziału zmodernizowanej dz. ewid. nr [...] w celu doprowadzenia do zgodności ewidencji gurtów ze stanem prawnym – hipotecznym przyjętą do zasobów 25 listopada 2011 r. nr. ewid. [...] oraz mapę do celów prawnych projekt podziału zmodernizowanej dz. ewid. Nr [...] w celu doprowadzenia do zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym – hipotecznym, przyjętą do zasobów 9 marca 2006 r. nr. ewid. [...]. Skarżący zarzucili matactwa i działania korupcyjne urzędników, a w szczególności że świadomie zwlekają z decyzją przyjęcia tej mapy, by ominąć prawomocne postanowienie WSA w Krakowie. Zarzucili, że bezprawne, korupcyjne działania urzędników starostwa są chronione poprzez wyższe instancje. Skarżący wnieśli o nakazanie Staroście sprostowanie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przedłożonymi operatami map do celów prawnych - projekt podziału zmodernizowanej dz. ewid. nr [...] w celu doprowadzenia do zgodności ewidencji gurtów ze stanem prawnym — hipotecznym, przyjętą do zasobów 9 marca 2006 r. nr ewid. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że W. L., działając w imieniu swoim oraz M. L., wniósł o wydanie decyzji administracyjnej, "z mocy której przywrócona nam będzie nasza własność, odebrana bezpodstawnie decyzją administracyjną". Do wniosku dołączył postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny, sygn. Akt [...] oraz opinię techniczną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 26 lutego 2020 nr [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. U., dotyczącą parceli gruntowej l.kat. [...] objętej Kw [...]. Organ podniósł, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem skarżącego. Żaden przepis prawa nie uprawnia bowiem organu ewidencyjnego do rozstrzygania o prawie własności do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zobowiązują organy ewidencyjne jedynie do rejestrowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie orzeczeń sądowych w sprawach o własność nieruchomości lub jej części, aktów notarialnych, zawiadomień o wpisach w księgach wieczystych oraz decyzji administracyjnych wydanych przez inne organy orzekające m.in. w sprawach o: nabycie, zmianę lub utratę prawa własności do nieruchomości. Nie jest to bowiem postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych czy też udostępnienia z operatu ewidencyjnego informacji zawierających dane podmiotów wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ prowadzący ewidencję nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia podstaw wpisu w tej ewidencji czy też podstaw prawnych na mocy których podmioty ujawnione w ewidencji uzyskały prawo do nieruchomości. Ewidencja gruntów rejestruje jedynie stany prawne wynikające z dokumentów lub ustalone w toku innych postępowań administracyjnych lub sądowych. Powyższe potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem w sprawie sygn. III SA/Kr 661/17 wydanym w sprawie ze skargi skarżącego, zgodnie z którym "W rozpoznawanej sprawie zamiarem skarżącego jest w istocie doprowadzenie do przyznania własności działki nieruchomości l.kat. [...]. Sąd w całości podziela ustalenia organów, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na wyodrębnienie dawnych parcel gruntowych. Wiązałoby się to bowiem z rozstrzyganiem przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków o prawie własności do nieruchomości. Tymczasem organ ten nie posiada takich uprawnień. Ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem informacji o gruntach, budynkach i lokalach oraz ich właścicielach, o czym stanowi przepis art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju. Artykuł 61a k.p.a. jest podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.03.2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835). Skarżący inicjując postępowanie administracyjne domagali się przywrócenia prawa własności parceli gruntowej I. kat. [...] objętej Kw [...], a podanie złożone zostało do organu zobligowanego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.; dalej zwanej "ustawą") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów. Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie. W przedmiotowej sprawie skarżący nie sfomułowali jednak żądania w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, a żądanie dotyczące przywrócenia prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie organy zobowiązane do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów o własność. Żądanie nie zostało przy tym na tyle precyzyjnie sformułowane, by można było wywieść z niego roszczenie o charakterze cywilnym, co powinno skutkować zwrotem podania. Żaden przepis prawa nie uprawnia organu ewidencyjnego do rozstrzygania o prawie własności do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zobowiązują organy ewidencyjne wyłącznie do rejestrowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie orzeczeń sądowych w sprawach o własność nieruchomości lub jej części, aktów notarialnych, zawiadomień o wpisach w księgach wieczystych oraz decyzji administracyjnych wydanych przez inne organy orzekające m.in. w sprawach o nabycie, zmianę lub utratę prawa własności do nieruchomości. Żądanie wniosku nie dotyczyło aktualizacji ewidencji, dlatego też postępowanie nie mogło zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Raz jeszcze należy podkreślić, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia określonego żądania w trybie administracyjnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.