III SA/Kr 248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. C. i małoletniego W. C. na postanowienie Wojewody z dnia 25 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala I. C. w trakcie prowadzonego przez Burmistrza Gminy i Miasta postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie I. C. wraz z małoletnim W. C. z miejsca pobytu stałego z budynku położonego w miejscowości A, wniosła o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonej przez Sąd Okręgowy pod sygn. akt [...] sprawy o rozwód i podział majątku wspólnego małżonków I. i W. C. Burmistrz Gminy i Miasta postanowieniem ujętym w formie pisma z dnia [...] 2010r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazał, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wynik toczącego się przed Sądem Okręgowym postępowania o rozwód i podział majątku wspólnego I. i W. C. nie ma wpływu na rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie z wniosku J. S. – C. o wymeldowanie z pobytu stałego I. C. wraz z dzieckiem W. C. Organ przytaczając treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazał, że przepis przewiduje tylko jeden stan faktyczny, przy zaistnieniu którego wydanie decyzji w sprawie wymeldowania z pobytu stałego jest uzasadnione. Występuje on wówczas, gdy spełniona jest przesłanka: dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego bez wymeldowania się. Organ gminy bada, więc jedynie, czy osoba faktycznie nie przebywa pod danym adresem i czy jego opuszczenie miało charakter dobrowolny i trwały. Sprawy majątkowe ani rozwodowe nie mają, zatem żadnego znaczenia w kwestiach meldunkowych. Również sądowe uregulowanie kwestii wspólnego zamieszkiwania małżonków I. i W. C. oraz ich dziecka nie wpływa na wynik postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie, gdyż wymeldowanie jest skutkiem dobrowolnego i trwałego wyprowadzenia się osoby z lokalu. Jeżeli w przyszłości, wskutek wyroku sądowego I. C. wraz z dzieckiem powróci do tego lokalu i w nim zamieszka z zamiarem stałego pobytu, nie będzie przeszkód do ponownego zgłoszenia pobytu pod wskazanym adresem. I. C. wniosła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez zawieszenie postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy pod sygn. [...] o rozwód i podział majątku wspólnego I. i W. C. lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ administracji publicznej orzeka w sprawie zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania w formie postanowienia, na które zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. służy zażalenie. Z treści art. 100 § 1 k.p.a. wynika, że forma postanowienia wymagana jest w zakresie zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. A taka sytuacja zachodzi w sprawie. Organ I instancji wprawdzie rozpatrzył wniosek wskazując prawidłowo jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz uczynił to w sposób naruszający przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wyraził swoje stanowisko w formie pisma zamiast postanowienia, które winno spełniać wymogi określone w przepisie art. 124 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a przepisy postępowania administracyjnego dają organowi II instancji możliwość naprawienia błędu organu I instancji, stanowisko organu I instancji wyrażone w piśmie z dnia 23 listopada 2010 r., jako zasadne, winno być utrzymane w mocy. W świetle poczynionych przez organ II instancji ustaleń, należy uznać zasadność wyrażonego w formie pisma postanowienia organu I instancji stanowiącego o odmowie zawieszenia prowadzonego przez ten organ postępowania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu akt sprawy, organ I instancji winien kontynuować postępowanie, a po wyjaśnieniu sprawy, w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, ocenić czy dana okoliczność została udowodniona i załatwić sprawę przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. I. C. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że organ odwoławczy błędnie ustalił, iż przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym pod sygnaturą [...] nie jest podział majątku wspólnego I. i W. C. W sprawie tej pozostaje nie rozstrzygnięta sprawa wspólnego zamieszkiwania I., W. i W. C. w domu mieszkalnym w A. Wobec powyższego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego postępowania sądowego, zdaniem skarżącej, jest w pełni uzasadnione. Od 2008 r. Sąd Okręgowy prowadzi pod sygnaturą [...] postępowanie w sprawie o rozwód I. i W. C. i o podział majątku wspólnego. W toku tego postępowania I. C. wniosła o rozwiązanie małżeństwa z winy W. C. oraz o podział majątku wspólnego przez zasądzenie od W. C. na rzecz I. C. poniesionych przez I. C. nakładów na dom. Dopiero Sąd Okręgowy w prawomocnym wyroku w tej sprawie ureguluje tę kwestię. Do czasu uregulowania przez Sąd w prawomocnym wyroku w tej sprawie kwestii wspólnego zamieszkiwania I., W. i W. C. w domu mieszkalnym w A i kwestii podziału majątku wspólnego I. i W. C. prowadzenie postępowania w przedmiocie wymeldowania I. i W. C. z pobytu stałego w tym domu jest nieuzasadnione i rażąco narusza ich interesy. Gdyby organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy pod sygnaturą [...] jest podział majątku wspólnego I. i W. C. i kwestia wspólnego zamieszkiwania I., W. i W. C. w domu mieszkalnym w A, to wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o rozwód i podział majątku wspólnego. Zatem błędne ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy miały wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie jest zasadna. W sprawie zagadnieniem spornym jest to, czy rozpoznanie sprawy i wydanie przez organ administracji decyzji w przedmiocie wymeldowania może być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy cywilnej (w tym przypadku rozwodowej i podział majątku wspólnego) dotyczącej osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o wymeldowanie z lokalu. W obowiązującym stanie prawnym, podstawę do wymeldowania stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj.: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Oznacza to, iż do wymeldowania w trybie administracyjnym niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: faktyczne opuszczenie lokalu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzenia do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Decyzja ta nie powoduje powstania, ani utraty jakichkolwiek praw, nie ma więc żadnego wpływu na kwestię uregulowania stosunków majątkowych między małżonkami. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Inaczej mówiąc, przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy bowiem rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania w sądzie powszechnym. Natomiast art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. - zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania m.in. w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyrok NSA W-wa, 2010-12-02, sygn. II GSK 1028/09, LEX nr 746031). Powyższe wskazuje, że rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy rozwodowej i podział majątku wspólnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie z lokalu. W niniejszej sprawie nie można, zatem uznać, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy o rozwód i podział majątku wspólnego jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania w odniesieniu do przesłanek wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] o rozwód I. i W. C. i o podział majątku wspólnego w prawomocnym wyroku kwestii wspólnego zamieszkiwania I., W. i W. C. w domu mieszkalnym w A i kwestii podziału majątku wspólnego I. i W. C. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie wymeldowania I. i W. C. z pobytu stałego w tym domu. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ II instancji uznał, że powody, które wskazuje skarżąca jako podstawę zawieszenia postępowania - toczenie się postępowania sądowego w sprawie o rozwód małżonków I. i W. C., oraz o podział majątku wspólnego, nie stanowią zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej wymeldowania. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego powinno mieć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle wypełniających dyspozycje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym zasadnym było orzeczenie o odmowie zawieszenia postępowania. Prawidłowo, zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.