III SA/Kr 253/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. N. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2010 r., [...] odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia: I. B. - na podstawie art. 1a ust. 1, 2 art. 9, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż I. B. studiuje na Uniwersytecie [...] w Wielkiej Brytanii, zatem w trakcie okresu zasiłkowego nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej. Tym samym, zdaniem organu, strona nie spełnia przesłanki określonej w treści art. 1a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. B. Zarzuciła, iż decyzja jest niezgodna z treścią art. 8, art. 31 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z Zaleceniami Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie mobilności transnarodowej we Wspólnocie w celach edukacji i szkolenia: Europejska Karta na rzecz Jakości Mobilności (2006/961/WE). W dniu 19 listopada 2010 r. przesłała do organu odwoławczego kserokopie informacji otrzymanej z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej - Departamentu Polityki Rodzinnej oznaczoną nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art. 1a, art. 2 pkt 4 i 5, art. 9 ust. 1, 2 i 7 , art. 12 ust. 1 , art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przytaczając treść art. 1a ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazało, że zgodnie z art. 1a ust. 2 ustawy - świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom, o których mowa w ust. 1, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zatem treść informacji z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej - Departamentu Polityki Rodzinnej oznaczona nr [...] jest identyczna z brzmieniem tego przepisu stanowiącego, w sprawie podstawę do odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przesłanką nabycia prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów przysługujących zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom, jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istota sporu dotyczy rozumienia pojęcia: "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera definicji tego pojęcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że nie należy utożsamiać spornego sformułowania z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego, który stwierdza, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zwrócić należy uwagę, że art. 1a ust. 2 ustawy stanowi, iż świadczenia przysługują osobom, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Z kolei ustęp 1 stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują obywatelom polskim, co do których przepis wymaga spełnienia jednakowej przesłanki, którą jest: zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadzi to do wniosku, że pojęcie "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jest szersze od pojęcia kodeksowego "miejsca zamieszkania". Tak, więc obywatelowi polskiemu przebywającemu przez okres świadczeniowy poza terytorium RP przysługuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jeżeli spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do przedmiotowego świadczenia. Zdaniem Kolegium, kryteria przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego są ściśle określone i nie ma możliwości przyznania świadczenia pomimo niespełnienia wymaganych do jego przyznania warunków. Dlatego też Kolegium podzielił stanowisko organu I instancji. I. B. wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. wskazanie nieprawidłowego okresu świadczeniowego, na jaki wniosek złożyła, 2. nieodniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 8 pkt 1, art. 31 pkt 3, oraz art. 32 Konstytucji, a zatem naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., 3. nieuwzględnienie stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyrażonego Pismem Departamentu Polityki Rodzinnej nr [...] z dnia 5.11.2010r., przez niewłaściwą jego wykładnię, wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, oraz art. 8 k.p.a., 4. zastosowanie niewłaściwej interpretacji ustawowych terminów: "zamieszkanie" "przebywanie", "pobyt stały", pominięcie orzecznictwa w tej sprawie, 5. pominięcie celu i istoty dla której świadczenie alimentacyjne ma być wypłacane; 6. pominięcie art. 33 § 4 k.p.a. a przez to naruszenie art. 12, 7. niezałatwienie sprawy w trybie i terminie określonym w art. 35 § 2 oraz art. 35 §3 k.p.a. jak również brak powiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu skargi w szczególności podniosła, że w treści odwołania podano m.in., że rozstrzygnięcie narusza przepisy Konstytucji RP, która zgodnie z art. 8 pkt 1 stanowi, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej- organ odwoławczy nie odniósł się do tej okoliczności. Decyzja organu I instancji narusza art. 31 pkt 3, oraz art. 32 Konstytucji gdyż wybierając uczelnię za granicą, a w obrębie Unii Europejskiej jest dyskryminowana wobec jej rówieśników studiujących na uczelniach krajowych, którzy kontynuują naukę poza miejscem swojego stałego pobytu, ale na terytorium RP. Zatem zostaje naruszony zapis o równości wobec prawa, bowiem przez fakt kontynuowania nauki na uczelni poza terytorium RP została pozbawiona prawa do pomocy socjalnej na warunkach równych wobec jej rówieśników studiujących na uczelniach krajowych. Ponadto, wydanie decyzji na podstawie nadinterpretacji zapisów ustawy narusza istotę wolności i praw skarżącej, która ma prawo wyboru miejsca, w którym pobiera naukę. Kolegium powołało się na treść Pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej-Departamentu Polityki Rodzinnej nr [...] z pominięciem meritum pisma, tj. stanowiska - korzystnego dla skarżącej, czym dopuściło się manipulacji treścią dowodu z pisma urzędowego- naruszając art. 12 § 1 kpa. W decyzji pominięto główną tezę powyższego dowodu, która rozstrzyga sprawę na korzyść skarżącej: "W rozumieniu kodeksu cywilnego miejsce zamieszkania jest jedno i oznacza miejsce, w którym osoba aktualnie przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania. Wobec powyższego, w opinii MPiPS, wyjazd osoby uprawnionej poza granice RP w celu kontynuowania nauki, nie wyklucza prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego." Zasadność interpretacji Departamentu Polityki Rodzinnej MPiPS potwierdza stanowisko Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego MPiPS wyrażone w piśmie z dnia 2 grudnia 2010 nr: [...]. Wydanie decyzji z pominięciem korzystnej dla skarżącej opinii MPiPS koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ustalenie poczynione przez Kolegium stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym, a mianowicie z brakiem przesłanek do stwierdzenia, iż skarżąca przebywa w L z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z oświadczeniem strony: jej centrum spraw życiowych nadal pozostaje miejscowość S w gminie W. SKO pominęło cel i istotę, dla której świadczenie alimentacyjne ma być wypłacane. Istotą i celem ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest, bowiem "dostarczenie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom". Skarżąca realizuje prawo do kontynuowania nauki na wyższej uczelni i potrzebuje środków utrzymania. Wobec niemożności wyegzekwowania alimentów od jej ojca z pomocą jej przychodzą zapisy ustawy. Nie ma przy tym znaczenia miejsce jej pobytu, gdyż dostarczania środków utrzymania w czasie kontynuowania nauki w systemie dziennym - jest jej potrzebne niezależnie od miejsca, w którym naukę realizuje, co potwierdza stanowisko MPiPS. Profesjonalny pełnomocnik ustanowiony w ramach prawa pomocy podtrzymał zarzuty skargi i nadto zarzucił, że organy oparły swoje stanowisko na błędnej interpretacji zapisu ustawy, że świadczenie to przysługuje, poza innymi spełnionymi przez skarżącą warunkami, osobie, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej przez okres świadczeniowy. Ponieważ skarżąca studiuje na terenie Wielkiej Brytanii, zdaniem obu instancji nie spełnia warunku stałego zamieszkania w Polsce. Tego rodzaju rozumowanie jest niesłuszne, gdyż pojęcie stałego zamieszkania reguluje w art. 25 Kodeks cywilny uznając, że "miejscem stałego zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Takim miejscem dla skarżącej jest S w gminie W. Jej wyjazd na studia w L ma charakter wyjazdu czasowego, w celu odbycia studiów wyższych, a więc przebywanie skarżącej na terenie Wielkiej Brytanii nie może być traktowane inaczej jak pobyt czasowy, bez zamiaru stałego tam pobytu. Inna interpretacja przepisów prawa, naruszyłaby przyjętą w Unii Europejskiej za fundamentalną, zasadę swobodnego przepływu ludzi. Skarżąca, żadnym działaniem, nie dała podstaw do twierdzenia, że na stałe opuściła terytorium Polski. Wręcz odwrotnie, tutaj przebywa w czasie wakacji i świąt, a miejsce jej zamieszkania na terenie RP stanowi ośrodek jej osobistego życia. Podobnie interpretuje wyjazd za granice w celu kontynuowania nauki Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzając, że nie wyklucza to prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czemu dało wyraz w dołączonym do skargi piśmie z dnia 5.11.201r. nr [...]. SKO zmieniło swój pogląd na sprawę i obecnie także uważa, iż przepis o zamieszkiwaniu na terenie RP nie wyklucza czasowego pobytu poza granicami Polski, spowodowanego podjęciem nauki w innym kraju. W tym zakresie Kolegium posiłkuje się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28.10.2010 r. sygn. II SA/Po 455/10, który stwierdził, że podjęcie studiów za granicą nie jest przeszkodą w otrzymywaniu alimentów na terenie Polski. Kolegium dało wyraz nowemu stanowisku w decyzji nr [...] z dnia 2.06.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga jest zasadna, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - przepisów ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.)., a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr. 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Podkreślenia wymaga, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny i to zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną może być podstawą do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji z naruszeniem reguł dowodowych przyjęły, że wnioskujący o świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie zamieszkuje na stałe na terenie Polski. Powyższe ustalenie pozostaje w sprzeczności ze znajdującym się na karcie 17 akt administracyjnych dokumentem sporządzonym w języku angielskim przez szkołę, w której obecnie skarżąca się uczy, którego tłumaczenie na język polski znajduje się na k. 16. Z dokumentu tego wynika, że I. B. – studentka znajduje się na liście dziennych studentów programu studiów licencjackich na kierunku [...] Uniwersytetu [...]. Rozpoczęła studia w dniu 21 września 2009 r. i oczekuje się, że ukończy realizowany program studiów w dniu 30 czerwca 2012 r. Z powyższego dokumentu w powiązaniu z z oświadczeniem skarżącej, że jej centrum spraw życiowych nadal pozostaje miejscowość S w gminie W - nie sposób przyjąć, że nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem ustalenia organów, że skarżąca na stałe nie mieszka w Polsce nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i pozostają z nim w sprzeczności. Art. 1a ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje osobom, o których mowa w ust., 1 jeżeli zamieszkują na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenie z funduszu alimentacyjnego, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W ocenie Sądu, użyty w tym przepisie zwrot "zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie wyklucza czasowego pobytu poza granicami RP spowodowany podjęciem nauki w innym kraju. Odmienna wykładnia przyjęta przez organy narusza fundamentalną zasadę wypracowaną w Unii Europejskiej tj. zasadę swobodnego przepływu osób. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego szczególnie art. 1a ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez błędną wykładnię wskazanego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania prawne odnośnie interpretacji pojęcia "zamieszkuje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej" zawartego w art. 1a ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i poczyni konieczne ustalenia odnośnie spełnienia wszystkich innych przesłanek koniecznych do udzielenia takiego wsparcia. Ponadto konieczne jest, aby dokonując wykładni przepisów zawartych w treści ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieć na uwadze preambułę do tej ustawy, w której ustawodawca wskazał, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącej adwokata orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie §19 pkt 1 i §18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).