III SA/Kr 255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. P. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu 27 grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej M. P. zasiłku okresowego na okres od 1.09.2012 r. do 30.09.2012 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 2 ust. 1, 8, 11 ust. 2 i 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.175.1362 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: M. P. wniosła w dniu 12.09.2012 r. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, ponawiając wniosek w dniu 21.09.2012r. Organ pierwszej instancji dokonał ustaleń, iż skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej. Do dnia 31.07.2012 r. była zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia i nie legitymuje się zaświadczeniem o niezdolności do pracy. W sierpniu 2012 r. utrzymywała się z dodatku mieszkaniowego w kwocie 188,93 zł i zasiłku okresowego w wysokości 280,54 zł miesięcznie. Organ wskazał tym samym, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe ustalone przez art. 8 ust. 1 pkt 1 ww ustawy. Cytując przepis art. 38, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, organ zauważył, że rozstrzygając o prawie do zasiłku okresowego winien brać pod uwagę również inne przepisy z w/w ustawy, a szczególnie obowiązki wnioskodawcy i beneficjenta pomocy społecznej wynikające z art. 4 cyt. ustawy. Organ wskazał jednocześnie, iż obowiązkiem organu pomocowego nie jest ponoszenie kosztów pełnego utrzymania obywateli ale pomaganie im w ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślił konieczność współpracy wnioskodawców o pomoc społeczną z organem pomocowym w każdym momencie postępowania administracyjnego. Rozważania te organ odniósł do sytuacji skarżącej, której zarzucił brak tej współpracy, podnosząc, że w trakcie wywiadu środowiskowego przedstawiono jej możliwość pracy w formie zajęć organizowanych przez Centrum Integracji Społecznej przez 3 dni w tygodniu za wynagrodzenie w wysokości ok. 700 zł miesięcznie, za którą to pracę odprowadzane są składki na ubezpieczenie społeczne a ubezpieczenie zdrowotne opłaca organ. Skarżąca nie wykazała zainteresowania tą ofertą. Organ wskazał też, iż skarżąca nie informuje organu na bieżąco o swojej aktualnej sytuacji życiowej oraz podaje nieprawdziwe informacje, przykładowo opisując zdarzenie, że zataiła wiadomość o złożeniu przez siebie wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawność, choć twierdziła w trakcie rozmów z pracownikiem socjalnym, iż takiego wniosku nie zamierzała składać. Podobnie z informacją o pobycie w stacjonarnym leczeniu uzdrowiskowym w Kołobrzegu w dniach 19.07 - 09.08.2012 r. W dokumentach sprawy sprzed wyjazdu do sanatorium, jak i po powrocie, skarżąca nie informowała organu zarówno o planowaniu pobytu jak i o charakterze pobytu, udzielając nieprawdziwych informacji, jak we wniosku z dnia 06.06.2012 r., kiedy zawiadomiła organ, iż posiada skierowanie na Oddział dzienny rehabilitacji i z tego powodu będą trudności z jej obecnością w domu w godz. 11.00 - 15.00. Według organu przedstawiony stan sprawy kwalifikuje się do naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 4 ustawy, zgodnie z którym należy umożliwić pracownikowi socjalnemu ustalenie całokształtu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, wydatkować uzyskaną pomoc społeczną zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wywiązywać się z ustalonych z pracownikiem socjalnym zobowiązań. Organ na koniec wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego a świadczenia z pomocy społecznej powinny służyć wyłącznie jako wsparcie w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a nie doprowadzić do całkowitego przejęcia ponoszenia ich przez system pomocy społecznej. Odmawiając wnioskowanej pomocy organ szczególnie miał na uwadze przepis art. 11 ust. 2 ww ustawy, pozwalający za niewłaściwe zachowanie w stosunku do pracowników socjalnych odmówić wnioskowanej pomocy. M. P. wniosła odwołanie od ww decyzji, podnosząc, iż decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwe twierdzenia. Zaprzeczyła by nie starała się o podjęcie kursów z ramach KIŚ przy MOPS, podając, że wielokrotnie pod koniec 2011 r. i na początku 2012 r. kierowała zapytania do MOPS w sprawie kursów. Udzielano jej wymijających i sprzecznych informacji. Po rozmowie z Kierownikiem GUP złożyła wniosek o dofinansowanie do kursu indywidualnego, ale go nie otrzymała z powodu zbyt dużej ilości chętnych. Podkreśliła trudności komunikacyjne z pracownikami MOPS, którzy obarczają ją winą za wszystko i nie wykazują chęci jakiejkolwiek pomocy. Mimo trudności w dostępie do informacji dostarczyła do MOPS wydruki komputerowe ofert kursów, które ją interesują wraz z cenami. Zarzuciła MOPS oświadczanie nieprawdy i prawdopodobnie ukrywanie niektórych ze składanych przez nią do akt sprawy oświadczeń czy dokumentów. Wskazała, iż nie żąda, by MOPS przyznał jej zasiłki na wszystkie potrzeby, a jedynie wnioskuje o pomoc w najbardziej niezbędnych zakresie. Wskazała też, iż informowała o swojej nieobecności od dnia 18.07.2012 r. przed wyjazdem i wówczas też umawiała się na wywiad środowiskowy. Jeszcze raz podkreśliła swoją trudną sytuację osobistą i zdrowotną. Wnosiła o przyznanie wnioskowanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję. Wyjaśniając na wstępie zasady przyznawania zasiłku okresowego, organ wskazał, że przysługuje on osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej, oraz w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Według organu skarżąca spełnia te warunki, niemniej organ zauważył też, że istotnym jest by uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie postawa skarżącej nie wskazuje na chęć wykorzystania własnych możliwości. Posiadanie wykształcenia i wieku odpowiedniego dla aktywności zawodowej, przy braku przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy, sytuuje ją w dosyć dobrej według organu - w porównaniu z innymi beneficjentami pomocy społecznej - sytuacji zawodowej. Jak zauważył organ, zgodnie z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy strona jest zobowiązana w pierwszej kolejności do wykorzystania własnych środków, by zwalczyć trudną sytuację życiową, gdyż pomoc społeczna ma charakter wyłącznie subsydiarny. Natomiast niewywiązywanie się skarżącej z kolejnych terminów spotkań mających na celu jej zaktywowanie na rynku pracy, jak i rezygnacja z tej formy wsparcia, sugeruje, iż nie zamierza poprawić we własnym zakresie swojej sytuacji. Taka postawa – brak współdziałania - w ocenie organu, spełnia przesłanki wskazane w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Organ wyliczył na koniec formy pomocy już przyznane skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. wniosła o jej uchylenie, podnosząc argumenty tożsame z argumentacją odwołania, podkreślając szczególnie złą sytuacje finansową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 9.12.2013 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniając treść skargi, wskazał, że zaskarża ww decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie przepisu prawa materialnego art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania skarżącej zasiłku okresowego, w sytuacji w której skarżąca spełniała przesłanki określone w tym przepisie, warunkujące przyznanie jej wnioskowanego świadczenia a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie a to art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, pominięcie istotnych okoliczności i wydanie decyzji w oparciu o ustalenia poczynione z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o wadliwe ustalenia, że w odniesieniu do skarżącej zachodzą przesłanki o których stanowi przepis art. 11 ust. 2 ww ustawy w sytuacji , w której właściwa i wszechstronna ocena materiału dowodowego w sprawie przemawiała za wnioskiem, że przesłanki takie w sprawie nie zachodzą. W związku z tak sformułowanymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik wskazał szczególnie na niezasadność twierdzenia, że odmową przyznania zasiłku okresowego jest brak współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej, co przemawia za rozstrzygnięciem na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w przypadku przyznawania zasiłku okresowego nie obowiązuje ta zasada. Organ, w sytuacji spełnienia się przesłanki z art. 38 ust. 1 (kryterium dochodowe) ww ustawy obowiązany jest wydać decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga M. P. podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 38 ustawy o pomocy społecznej: Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. 4a. W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona. 4b. Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej niż raz na 2 lata. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Wynika z powyższego, że zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, na co wskazuje sformułowanie "zasiłek okresowy przysługuje", a nie zasiłek okresowy "może być przyznany". Stanowi to zasadniczą różnicę w regulacji prawnej podstawy przyznania stronie tego rodzaju świadczenia. Oznacza też, że spełnienie przesłanek ustawowych daje podstawę do przyznania uprawnienia a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomoc społecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1222/12 (Lex nr 1291314) przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest jedynie (w określonym ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum , to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy wskazać należy, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 38 ww ustawy, gdyż rozstrzygnęły o prawie skarżącej do zasiłku okresowego wychodząc z założenia, że pomimo, iż spełnia kryterium dochodowe świadczenie jej się nie należy, gdyż odmawia współpracy z organem w zakresie poprawy jej sytuacji bytowej, w tym materialnej. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy faktycznie pozwala na odmowę przyznania świadczenia gdy osoba starająca się o pomoc społeczną nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jednakże posługując się pojęciem "organ może odmówić pomocy" znajduje zastosowanie jedynie w tych przypadkach gdy ustawa przewiduje jakąkolwiek fakultatywność w rozstrzygnięciu o przyznaniu świadczenia z ustawy. Jeśli chodzi o przedmiotowe świadczenie jedyną i wystarczającą przesłanką jego przyznania jest nieprzekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. Inaczej rzecz ujmując, obligatoryjną przesłanką przyznania zasiłku okresowego jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Szczególne natomiast okoliczności, których wystąpienie uprawnia do zasiłku okresowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Każda trudna sytuacja, połączona z niemożliwością jej przezwyciężenia będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Stwierdzić zatem należy, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne mające wpływ na wynik sprawy, gdyż odmówiły skarżącej przyznania prawa do zasiłku okresowego, niewłaściwe wykładając przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną wykładnię przepisu art. 38 ustawy o pomocy społecznej. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku zgodnie z art. 250 w zw. z ar. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013.461).