III SA/Kr 255/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. P., K. K., K.S., A. W., A. W., P.M., J.S., T.W. na uchwałę Rady Miasta L z dnia 14 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników w L postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Rada Miasta L podjęła w dniu 14 października 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie Miasta L. Jako podstawę prawną tak podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3, 6, 7 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13, z późn. zm.) B. P., K. K., K. S., A. W., Z. K., A. W., P. M., J. S., T. W., T. S., M. Ż. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 16 grudnia 2016 r.) uchwałę nr [...] Rady Miasta L z dnia 14 października 2015 r. Skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale naruszenie art. 15 ust 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W ocenie skarżących uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, gdyż na podstawie § 1 ust. 2 tej uchwały dochodzi do ograniczenia działalności gospodarczej prywatnych przewoźników poprzez władcze narzucenie w drodze aktu prawa miejscowego konieczności uwzględnienia we wszystkich liniach komunikacyjnych przystanków początkowych i końcowych. Wprawdzie na podstawie delegacji wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Rada Miasta L posiada kompetencje do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 ww. ustawy tj. określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków zasad korzystania z tych obiektów; ale żaden przepis nie uprawnia do władczego ustalania przebiegu linii komunikacyjnych, a przede wszystkim narzucania przewoźnikom, uwzględnienia w projekcie linii przystanków początkowych, końcowych i przelotowych takich jak przy ul. R przystanek L, Ł Centrum oraz dworzec na ul. T. W ocenie skarżących kompetencja do określenia przystanków i dworców nie jest równoznaczna z określeniem przebiegu linii komunikacyjnych. Obowiązywanie uchwały w obrocie prawnym prowadzi do wyrządzenia znacznej szkody, gdyż Burmistrz Miasta L działając na jej podstawie wstrzymuje się od załatwienia sprawy administracyjnej - wydania uzgodnienia do czasu dokonania przez przewoźników korekt w przedłożonych rozkładach jazdy, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta L z dnia 14 października 2015 r. Zmuszenie grupy przewoźników wykonujących zadania z zakresu transportu drogowego poprzez władcze żądanie określonych działań jest nie do przyjęcia. Bezsprzecznie takie postępowanie należy uznać za bezprawne, gdyż dokonanie korekt zgodnie z odgórnie narzuconymi wytycznymi organu ma spowodować pozytywne rozpatrzenie sprawy, a nie jej rozpoznanie w ogóle uzależnienie pozytywnego rozparzenia sprawy od dokonania rzeczonych korekt należy uznać za naganne. Zaznaczono, że to przedsiębiorca przedstawia do organu proponowany rozkład jazdy, schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi, żaden przepis prawa nie przyznaje tej kompetencji organom gminy. Skarżący powołali się w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1873/07 wskazujący na działanie organu tylko w granicach upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżących uchwała nr [...] stanowi przejaw bezprawnego działania Rady Miasta L w zakresie wykorzystywania dominującej pozycji poprzez ograniczenie działalności prywatnych przewoźników. To z kolei ma bezpośredni wpływ na interesy wszystkich konsumentów - pasażerów korzystających ze środków komunikacji w celu dojazdu do miejsc przeznaczenia. Tak szeroki krąg uczestników rynku w postaci zarówno prywatnych przewoźników jak i pasażerów dotkniętych skutkami ww. uchwały w pełni uzasadnia skargę. Bez wątpienia na podstawie ww. uchwały dochodzi do naruszenia interesu publicznoprawnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Miasta L kosztów zastępstwa procesowego. Organ odpowiadając na zarzuty skargi podniósł, że skarżący nie wskazali jakiego rodzaju interes prawny skarżących został naruszony przedmiotową uchwałą. Zgodnie z orzecznictwem sądowym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu składającego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienie musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących. Wskazano, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 Listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, opub. w OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4 Trybunał zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP 2004/7/114). W ocenie Miasta L w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na ich własną indywidualną sytuację prawną zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Odwołanie się do sytuacji konsumentów jest o tyle nietrafne, że w żaden sposób nie wykazano, iż zapisy uchwały stanowią ograniczenie praw konsumentów-pasażerów. Wręcz przeciwnie uchwała wzmacnia ich interesy porządkując ruch pasażerski na terenie Miasta L. Odnosząc się do meritum skargi Burmistrz Miasta L podniósł, że ustawodawca w normie art. 15 ust 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określił 3 zakresy przewidziane dla regulacji przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Do samorządu należy: określenie przystanków i dworców (przez ich wskazanie). Samorząd określa warunki korzystania z przystanków i dworców, a ponadto zasady korzystania z przystanków i dworców. W ocenie Miasta L kwestionowany zapis uchwały Rady Miasta L należy rozpatrywać w kontekście wykładni językowej z uwzględnieniem zwykłego (językowego) rozumienia pojęć: warunki i zasady. Słownikowe znaczenie tych pojęć obecnych w języku potocznym wskazuje, że zaskarżony zapis uchwały mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia. Ograniczenie dostępności danego przystanku poprzez wskazanie na których z nich przewoźnik może przebywać przez okres dłuższy niż czas przeznaczony na wsiadanie i wysiadanie pasażerów jest "zasadą" korzystania z przystanku, gdyż ustanawia sposób postępowania adresata tej normy na określonym obiekcie zarządzanym przez Miasto L. Przedmiotowa uchwała Rady Miasta L określiła przystanki końcowe w § 1 ust. 2, natomiast dla wykładni przedmiotowego zapisu konieczna staje się analiza całej treści § 1, w szczególności zapisu ust 4. Przewiduje on, że przystanki komunikacyjne służą wyłącznie do chwilowego zatrzymywania się w celu umożliwienia wsiadania lub wysiadania pasażerów na czas nie dłuższy niż 2 minuty z wyjątkiem przystanków określonych w ust. 2. Dokonując łącznej wykładni ww. postanowień wskazano, że Rada Miasta L określiła warunki korzystania z przystanku wskazując, że wyłącznie na enumeratywnie wskazanych przystankach przewoźnicy i operatorzy mogą zatrzymywać się na czas dłuższy niż 2 minuty, przy czym w ramach dworca przez czas wskazany w uzgodnieniu. W praktyce funkcjonowania dotychczasowych regulacji Urząd Miasta L regularnie spotykał się z sytuacjach, w których przewoźnicy korzystali z przystanków (zatok) jako miejsc postoju czy przygotowywania się do rozpoczęcia kursu. Konieczne stało się wprowadzenie limitu czasowego oraz określenia, że przystanki (poza enumeratywnie wskazanymi) służą wyłącznie do zatrzymywania się mającego na celu jedynie wsiadanie i wysiadanie pasażerów. Jednocześnie w ocenie Miasta L tego rodzaju warunek korzystania z przystanków mógł być wprowadzony wyłącznie jako element uchwały Rady Miasta L, gdyż to ten organ może określać warunki korzystania z przystanków komunikacyjnych, którymi zarządza Miasto L. Nadto w ocenie Miasta L niedopuszczalna jest sytuacja, w której to przewoźnik samodzielnie może decydować, gdzie kurs rozpocznie i gdzie go zakończy nawet gdy jako miejsce rozpoczęcia lub zakończenia kursu wybiera sobie przystanek na środku miasta czy środkowy z kilku przystanków na miejskiej ulicy. Orzecznictwo sądowe na gruncie art. 15 ust. 2 ww. ustawy wskazuje, że w myśl przytoczonej regulacji art. 15 ust. 1 pkt 6 organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Z tą regulacją powiązany jest przepis art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym który określa formę prawną, w jakiej następuje określenie udostępnianych przystanków i dworców. Podstawową formą wykładni tekstu normatywnego jest wykładnia językowa. Rada Gminy może w oparciu o art. 15 § 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym różnicować pod względem podmiotowym dostępność przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. W przytoczonym przepisie ustawodawca wyposaża radę w kompetencje do określenia dostępności przystanków. Prowadzący transport może kształtować rozkład jazdy w oparciu o przystanki udostępnione przez właściciela lub zarządcę, co potwierdza art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Ta kompetencja organizatora transportu zbiorowego nakazuje wykluczyć przystanki komunikacyjne z kategorii mienia publicznego udostępnianego wszystkim zainteresowanym na podstawie ustawy. O tym udostępnieniu decyduje na poziomie lokalnym organ jednostki samorządowej. Z treści przepisów ustawy, a w szczególności z treści art. 15 § 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie sposób wyprowadzić normy, na którą pośrednio wskazują skarżący, według których wszystkie przystanki komunikacyjne gminy powinny być udostępniane wszystkim, którzy posiadają uprawnienia do prowadzenia działalności transportowej. Organ gminy ma pewien zakres swobody w ustaleniu składników mienia komunalnego przeznaczanego do używania w publicznym transporcie zbiorowym. Określając dostępność składników własności publicznej, organ gminy nie może jednak naruszać podstawowych zasad prawnych, jak zasada równości czy zasada poszanowania praw nabytych. Przede wszystkim, winien on gospodarować mieniem zgodnie z jego ustawowym ukierunkowaniem a więc na prowadzenie publicznego transportu zbiorowego. Z literalnej treści poddanej interpretacji normy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika wyraźne rozróżnienie przedsiębiorców, którym udostępnia się przystanki komunikacyjne, na operatora oraz przewoźników. Jednocześnie, inaczej niż w art 15 § 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie zobowiązuje się rady, aby udostępniała te same przystanki gminne zarówno operatorowi oraz przewoźnikom. Organ powołał na koniec wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 980/12, który jego zdaniem potwierdza, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo w drodze aktów prawa miejscowego różnicować dostępność do przystanków komunikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Rady Miasta L podjęła w dniu 14 października 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie Miasta L, zarządzanych przez Miasto L. Sąd w tej sprawie z urzędu bierze pod uwagę fakt wydania w dniu 14 kwietnia 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1724/15 wyroku, w którym po rozpoznaniu skargi Wojewody na § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta L z dnia 14 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta L zarządzanych przez Miasto L – Sąd ten stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Wyrok ten jest prawomocny, albowiem została od niego wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd II instancji wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4512/16 oddalił skargę kasacyjną. Z akt tej sprawy wynika, że tą samą uchwałę zaskarżyli w tej sprawie skarżący zarzucając niezgodność z prawem jej § 1 ust. 2. Będąc wezwanym przez Sąd do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżący zgodnie podali, że naruszenia swoich interesów upatrują w niezgodnej z prawem regulacji § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały (akta sądowe sprawy, tom I: karta nr 137 – skarżący P. M.; karta nr 138 - skarżący B. P.; karta nr 144 - skarżący T. W.; karta nr 150 - skarżący A. W.; karta nr 152 - skarżący A. W.; karta nr 155 - skarżący K. S.; karta nr 157 - skarżący K. K.; karta nr 159 - skarżący J. S.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że już z chwilą ogłoszenia wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. III SA/Kr 1725/15, mocą którego stwierdzono nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta L z dnia 14 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta L zarządzanych przez Miasto L - w tej części zaskarżona uchwała nie wywoływała już żadnych skutków prawnych i nie wpływała na sytuację prawną innych podmiotów, w tym skarżących. Sankcja nieważności całego lub części aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc to znaczy taki, z którego wynika, że unieważniona uchwala lub jej unieważniona część nie wywołuje skutków prawnych od daty wejścia jej uchwalenia. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 378/13). Odnosząc to do tej sprawy należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały rodzi konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie dotyczącej oceny legalności tego właśnie przepisu. Stwierdzenie nieważności ze skutkiem ex tunc czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowe, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność właśnie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Tym samym skoro ten przepis już został unieważniony, to nie ma podstaw do kolejnego jego unieważniania. W związku z umorzeniem postępowania w tej sprawie bezprzedmiotowym stało się odnoszenie do merytorycznych zarzutów zawartych w samych skargach. Mając powyższe na uwadze Sąd umorzył w tej sprawie postepowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.