III SA/Kr 260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2009 r. nr : [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - po wznowieniu postępowania s k a r g ę o d d a l a . Zaskarżoną przez A. S. decyzją z dnia 13.02.2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2008r. Nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] 2008r. Nr [...] o uchyleniu A. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. S. Podstawą prawną decyzji był art. 3 pkt 16 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 145 a, 151 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Burmistrz decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] 2008r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. S. w związku tym, iż K. S. posiada własne dziecko, co oznacza na podstawie art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji nie przysługuje skarżącej. Pismem z dnia 14.08.2008r. wniesionym do Ośrodka Pomocy Społecznej A. S. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Burmistrza znak [...]. Za podstawę wniosku podała art. 145a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Burmistrz wydał w związku z w/w wnioskiem w dniu [...] 2008r. postanowienie Nr [...] na podstawie art. 149 § 1 Kpa o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją. Nastepnie, w dniu [...] 2008r. decyzją Nr [...] Burmistrz na podstawie art. 3 pkt 16 i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na podstawie art. 104, 145a, 151 § 1 pkt 1 Kpa postanowił odmówić uchylenia decyzji z [...] 2008r. znak [...] uchylającej A. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. S. z uwagi na brak podstaw do uchylenia. Organ wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w oparciu o art. 149 § 2 Kpa dokonał analizy stanu faktycznego sprawy oraz analizy zakresu zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do którego nawiązała skarżąca tj. wyroku z dnia 18.07.2008r. o sygn. akt P 27/07. Uznał, że nie ma on zastosowania w przypadku sprawy A. S. i nie może stanowić podstawy uchylenia dotychczasowej decyzji administracyjnej. Orzeczenie Trybunału rozszerza jedynie krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie odnosi się do kwestii sposobu ustalania składu rodziny. Oznacza to, że brak jest podstaw do innego niż dotychczas sposobu ustalania składu rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W odwołaniu od w/w decyzji A. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wyrażając zdanie, że decyzja o cofnięciu jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na pełnoletnie niepełnosprawne dziecko, posiadające własne potomstwo jest krzywdząca. Brak sprecyzowania w ustawie o świadczeniach rodzinnych i w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego pojęcia rodziny nie może obciążać pobierającego to świadczenie. Wniosła z tego względu o uchylenie decyzji z [...] 2008r. i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wyrównaniem od dnia 11.03.2008r. Po rozpoznaniu w/w odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji oraz wyjaśniając dodatkowo, iż w wyroku TK z 18.07.2008r. sygn. P 27/07 orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten upoważnił do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale nie odniósł się do kwestii składu rodziny. Oznacza to, że wyrok ten nie znajduje zastosowania do sprawy A. S. Zgodnie z legalną definicją rodziny zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rodzinę rozumie się: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka i pozostających na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z ta niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Określenie kto wchodzi w skład rodziny ma znaczenie nie tylko przy ustalaniu wysokości dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę ale również przy ustaleniu czy w ogóle istnieje możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego na określoną osobę. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego możliwość jego przyznania istnieje jedynie w przypadku opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wolą ustawodawcy poprzez nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2007r., Nr 109, poz. 747) było wyłączenie z grona członków rodziny pełnoletnich dzieci posiadających własne dzieci. W sprawie bezspornym jest, że córka skarżącej K. S. urodziła w dniu 10.03.2008r. córkę I. B. – S., tym samym K. S. nie może być wliczona do członków rodziny skarżącej, a w konsekwencji nie istnieje możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką K. W skardze na w/w decyzję A. S., powtarzając argumentację z odwołania, wyraziła dodatkowo pogląd, że sprawa o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego powinna być rozpoznana w ramach wznowienia postępowania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących na dzień wydania decyzji SKO tj. na dzień 13.02.2009r., które przewidują przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi sprawującemu opiekę nad dzieckiem o znacznym stopniu niepełnosprawności, również w sytuacji gdy posiada ono własne dziecko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga A. S. wobec powyższych kryteriów nie podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13.02.2009r. znak [...] jest zgodna z prawem. Decyzja zapadła na gruncie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego i nast. charakteryzujących się dwuetapowością postępowania. W pierwszym etapie, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania organ administracyjny właściwy według art. 150 Kpa wydaje bądź postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy bądź decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Istotne jest, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i 145 a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 lub w art. 145 a § 2 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145 a § 1 bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. i 145 a § 2 - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W niniejszej sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza z [...] 2008r. znak [...] miało umocowanie w prawie, ponieważ skarżąca A. S. w podaniu z dnia 14.08.2008r. wyraźnie wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145a Kpa. Przepis ten brzmi w ten sposób, że "można żądać wznowienia postępowania również w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja". Nawiązała do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.07.2008r. o sygn. P 27/07. Zachowała też termin na wniesienia podania o wznowienie z art. 145 a § 2 Kpa, gdyż podanie zostało wniesione w ciągu miesiąca od wejścia w życie w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie przesądza jednak samo w sobie korzystnego dla strony rozstrzygnięcia, gdyż organ na bazie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 Kpa przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, które jest drugim etapem postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie analizie musiała podlegać okoliczność, czy wskazany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył stanu faktycznego, na bazie którego została wydana decyzja Burmistrza z dnia [...] 2008r. znak [...] uchylająca w całości decyzję z dnia [...] 2008r. Nr [...] ustalającą dla skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. S. Burmistrz wydał tę decyzję, gdyż ustalił, że pełnoletnia niepełnosprawna córka skarżącej ma dziecko, a w związku z tym nie może być uznana w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych za osobę w rodzinie skarżącej, na którą może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Inaczej rzecz ujmując – skupił się na pojęciu rodziny na gruncie w/w ustawy. Słusznie orzekające w sprawie organy uznały, że kwestia ustalania pojęcia członków rodziny na potrzeby przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie była przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego w związku z pytaniami prawnymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Gdańsku, sformułowanymi w ten sposób : czy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która nie jest zatrudniona lub nie podejmuje pracy zarobkowej albo rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał w istocie uznał, że we wskazanym wyżej zakresie art. 17 ust. 1 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ale jak zaznaczył w uzasadnieniu wyroku - orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warto odnotować tutaj tezę wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 09.04.2008r. sygn. akt II SA/Sz 109/08 , Lex nr 472186, stanowiącą, że przesłanką umożliwiającą skorzystanie z trybu wznowienia postępowania na mocy art. 145a § 1 k.p.a. i zweryfikowania orzeczenia (decyzji, postanowienia), jest to, by treść owego orzeczenia była - w całości lub części - determinowana przepisem prawnym, zdyskwalifikowanym potem przez Trybunał Konstytucyjny. Tymczasem art. 17 ust. 1 dotyczy podmiotów, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ich relację wobec osoby niepełnosprawnej natomiast sprawa, której skarżąca domaga się wznowienia u podstaw rozstrzygnięcia miała ustalenie sytuacji faktycznej osoby, na którą świadczenie miało by być przyznane. Istotnym z tego względu było ustalenie pojęcia rodziny na gruncie art. 3 ust. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał nie odniósł się do tej kwestii, stąd jak słusznie zauważyły organy – nie zaszła podstawa do uchylenia decyzji Burmistrza z [...] 2008r. i rozstrzygnięcia o istocie sprawy, gdyż związek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego musi być tego rodzaju, że zachodzi tożsamość stanu faktycznego i kwestii prawnych podlegających rozstrzygnięciu w sprawie będącej w zasięgu zainteresowania Trybunału jak i w sprawie, co do której strona wnosi o wznowienie postępowania. Ten stan rzeczy uzasadnił w ocenie Sądu rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza z [...] 2008r., które wydane zostało po wznowieniu postępowania. Nie jest wystarczające bowiem uznanie, że Trybunał orzekł o niezgodności aktu normatywnego (tu: przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych) z Konstytucją. Jak wyżej wskazano - musi istnieć związek między sprawą, która objęta jest postanowieniem o wznowieniu a sprawą, która stanowiła przedmiot pytania prawnego kierowanego do Trybunału Konstytucyjnego i na gruncie której Trybunał wypowiedział się o niekonstytucyjności konkretnego przepisu. Decyzja Burmistrza z [...] 2008r. znak [...] pozostaje zatem decyzją o przymiocie ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa. Wobec powyższego Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi A. S. – oddalił tę skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.