III SA/Kr 263/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie SO del. Janusz Bociąga (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2009r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Prezydent Miasta działając na podstawie: art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j., Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej – k.p.a.); art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41, art. 48 ust. 1, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.); art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259); § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) - decyzją z dnia 27 października 2009 r., znak: [...] odmówił skarżącemu L. C. przyznania pomocy finansowej na zakup żywności. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy na zakup żywności. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji organ ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w sierpniu 2009 r. skarżący utrzymywał się z oszczędności w wysokości 700,00 zł. Środki finansowe nie przekroczyły 150% kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. 715,50 zł. Organ ustalił, że skarżący posiada własne zasoby finansowe w wysokości 2. 350, 00 zł ulokowane na książeczce [...]. Zdaniem organu kwota ta pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych. W związku z powyższym organ nie znalazł powodów do przyznania świadczenia na rzecz osoby, która dysponuje własnymi zasobami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że w okresie składnia wniosku był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym zarejestrowanie w Grodzkim Urzędzie Pracy wyniósł 223,15 zł. Status osoby bezrobotnej pociąga za sobą obowiązek stawiania się w Grodzkim Urzędzie Pracy, który mieści się na peryferiach miasta, co z kolei pociąga za sobą wydatki związane z dojazdem, na który osobom bezrobotnym nie przysługuje żadna zniżka. Skarżący wyjaśnił, że zgromadzone oszczędności są zabezpieczeniem bieżących opłat oraz kosztów związanych z leczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 41 ustawy o pomocy społecznej; § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, od dnia 13.08.2009r był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, status ten utracił z dniem 5 października 2009 r. ze względu na podjęcie pracy w ramach umowy zlecenia. W dniu 5 października 2009 r. skarżący zawarł z Akademią umowę zlecenia na okres od dnia 5 października 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. z ustaloną stawką godzinową za wykonaną pracę w charakterze modela w wysokości od 10,00 zł – 11,00 zł. Skarżący w toku postępowania oświadczył , że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w sierpniu 2009r poniósł wydatki w wysokości 700,00 zł, które pokrył z posiadanych oszczędności. Wskazując na powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że dochód skarżącego przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 477,00 zł, uprawniające go do otrzymania obligatoryjnej pomocy finansowej z MOPS o kwotę 223,00 zł. W związku z powyższym wniosek skarżącego był rozpatrywany pod kątem możliwości przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała szczególna sytuacji uzasadniająca przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, gdyż skarżący posiada oszczędności w wysokości 2.350,00 zł, jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia do czerwca 2010 r. Ponadto skarżący przebywa w lokalu socjalnym, za który nie ponosi opłat czynszowych, jedynie opłaty za prąd w wysokości ok. 108,00 zł miesięcznie oraz za gaz 257,98 zł (za okres od 20 lipca 2009 r. do 20 września 2009 r.). Organ zaznaczył także, że za odmową przyznania pomocy skarżącemu przemawia interes społeczny realizowany poprzez ograniczenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej do kręgu osób najuboższych pozbawionych własnych źródeł dochodów. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 147/10 oddalił skargę. Zdaniem Sądu organy obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że w tym wypadku indywidualny interes prawny skarżącego w uzyskaniu zasiłku na żywność, stojący w kolizji z interesem społecznym (publicznym), nie zasługuje na uwzględnienie i nie może zyskać przewagi nad tym drugim (art. 7 k.p.a.). Mając na względzie normy wskazujące im zadania, cele i kryteria działania oraz to, że świadczenia przez nie wypłacane mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej uznać należało stanowisko ich za prawidłowe, zwłaszcza, że mają one obowiązek gospodarować w taki sposób posiadanymi środkami, aby były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, w szczególności tym, którym z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Zasiłek celowy specjalny może być przyznany zupełnie w wyjątkowych sytuacjach życiowych, na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a więc w takich, które powstają w wyniku zbiegu wielu niefortunnych wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, gdzie ingerencja w plany życiowe danej osoby jest bardzo drastyczna i dotkliwa (por. m.in. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, publik. w LEX nr 489088) . Prawidłowe jest, więc stanowisko obu organów orzekających, że sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 ustawy, zwłaszcza, iż skarżący jest w stanie przezwyciężyć trudności życia codziennego, wykorzystując zgromadzone przez siebie oszczędności, podejmując działania w celu uzyskiwania dochodu - zawierając umowę zlecenia z Akademią [...]. Ma też pewne kwalifikacje, które mogą być przydatne przy poszukiwaniu innych form zarobkowania. Słusznie eksponuje ten aspekt Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podstawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Taka sytuacja nie zachodzi u skarżącego. Specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jest też odrębną formą pomocy społecznej a ustawodawca nie dopuszcza możliwości zastosowania specjalnego zasiłku celowego przy ustalaniu prawa do pomocy w zakresie dożywiania – w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę kasacyjną od ww. wyroku - w dniu 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 120/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął błąd organów w ustaleniach faktycznych, nie wyciągnął jednak z tego prawidłowych wniosków dla oceny decyzji w kontekście art. 39 ustawy o pomocy społecznej, Sąd bowiem odniósł ten błąd do zasiłku określonego art. 41 tej ustawy. Wniosek skarżącego należy rozpoznać nie tylko w kontekście art. 39 lub ewentualnie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, ale także z uwzględnieniem tych przepisów prawa materialnego, które określają cele pomocy społecznej, tj. art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 i art. 8 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 16 grudnia 20011 r. sygn. akt III SA/Kr 909/11 skargę oddalił. Sąd stwierdził, że organy nieprawidłowo ustaliły, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy na zakup żywności, tj. sierpień 2009 r. został przekroczony o kwotę 223,00 zł. Oszczędności skarżącego przeznaczone na wydatki w miesiącu sierpniu 2009 r. nie stanowiły jego dochodu. Ponadto oszczędności zgromadzone na książeczce oszczędnościowej, nie mogą być uznane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ustalając stan faktyczny w kontekście możliwości przyznania skarżącemu pomocy na zakup żywności, tj. przyznania zasiłku celowego określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Sąd stwierdził, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 tej ustawy, bowiem jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 0 zł. Spełnienie tego kryterium nie oznacza, że w każdym przypadku wnioskowana pomoc będzie przyznana, bowiem świadczenie to nie ma charakteru obligatoryjnego, a jego przyznanie i wysokość jest rozstrzygane w trybie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. O tym, że decyzje wydane w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy mają charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może", co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego, nie każda osoba musi go otrzymać. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżoną decyzję jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy administracyjne przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenia o odmowie przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego. Sąd wskazał, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Zdaniem Sądu fakt, że skarżący jest bezrobotny nie oznacza, iż jest bezradny w swej niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej. Skarżący zawarł bowiem z Akademią [...] umowę zlecenia na wykonywanie określonej pracy. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w sierpniu 2009 r. skarżący utrzymywał się z oszczędności w wysokości 700,00 zł, a ponadto posiadał własne zasoby finansowe w wysokości 2350,00 zł ulokowane na książeczce [...]. Argumenty skarżącego, że zgromadzone oszczędności są zabezpieczeniem bieżących opłat oraz kosztów związanych z leczeniem, w ocenie Sądu, zasługują na wiarę. Sąd stwierdził wskazując na treść art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 1 określającego, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe mające na celu ustalenia stanu faktycznego zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jednakże organy dokonały nie prawidłowej jego oceny uznając, iż oszczędności skarżącego stanowiły w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jego dochód. Prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego, jednakże powodem, dla którego wnioskowana pomoc jest dla skarżącego nienależna jest fakt, iż posiadał on zasoby pieniężne w wysokości 2350 zł, ulokowane na książeczce [...]. Suma ta pozwalała na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych oraz na przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, poprzez wykorzystanie tych własnych zasobów finansowych, a być może i własnych możliwości poprzez podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja mimo błędnego ustalenia dochodu strony może pozostać w obrocie prawnym, gdyż rozstrzygniecie odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku było zgodne z celami udzielania pomocy społecznej. Pomocy tej nie udziela się, gdy osoba ubiegająca się o taką pomoc może i powinna wykorzystać w pierwszej kolejności własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W rozpatrywanej sprawie, jak wyżej wykazano, przesłanki takie zaistniały. Sąd wskazał, że z uwagi na nieprzekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, od której to przesłanki uzależniona jest pomoc przyznawana w trybie art. 39 ust. 1 tej ustawy, nie zachodziła przesłanka do rozważenia przyznania skarżącemu pomocy w trybie art. 41 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. C. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej zwanej o.p.s.) w zw. z art. 3 ust 1, 2 i 3 o.p.s. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 o.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prawidłowym jest nieprzyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności pomimo spełnienia kryterium dochodowego oraz jego niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i pozostaje to w zgodzie z celami pomocy społecznej, z uwagi na posiadanie przez skarżącego drobnych oszczędności finansowych oraz jego aktywności przejawiającej się w zdobyciu zatrudnienia (umowa zlecenia), podczas gdy celem pomocy społecznej wyrażonej w art. 2 o.p.s. jest umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych oraz zgodnie z art. 3 o.p.s. wspieranie i pomoc w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, jak również pomoc w usamodzielnianiu oraz radzeniu sobie z problemami osób będących w ciężkiej sytuacji życiowej, przez co należy rozumieć m.in. pomoc osobom ubogim, które dążą do samodzielnego zdobycia środków utrzymania, niepozostających biernymi wobec swojej trudnej sytuacji. Innymi słowy wadliwe zastosowanie ww. przepisów przez WSA, z przekroczeniem uznania administracyjnego, co stanowi całkowitą negację celów pomocy społecznej albowiem premiuje całkowitą bierność, a wszelkie próby poprawy swej sytuacji materialnej traktuje, jako przesłankę do odmowy udzielenia pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego. Przekroczeniem uznania administracyjnego było więc przyjęcie przez Sąd, iż celem pomocy społecznej nie jest pomoc skarżącemu, a subsydiowanie osób nie posiadających żadnych środków, nawet jeżeli wykazują całkowitą bierność, 2) art. 39 ust. 1 i 2 o.p.s. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 o.p.s. w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pomoc skarżącemu w postaci przyznania zasiłku celowego na zakup żywności jest mu nienależna z uwagi na fakt posiadania przez skarżącego oszczędności w wysokości 2350 zł, podczas gdy skarżący spełniał wskazane w ustawie podstawowe przesłanki przyznania zasiłku celowego z art. 39 o.p.s. (co zostało potwierdzone również przez Sąd I instancji) kryterium dochodowe (zdaniem Sądu I instancji dochód skarżącego wynosił 0 zł) oraz znajdował się w niewątpliwie ciężkiej sytuacji życiowej (ubóstwo, bezrobocie), starając się jednak w miarę możliwości poprawić swoją sytuację materialną. Innymi słowy poprzez przyjęcie, iż w ramach uznania administracyjnego posiadanie oszczędności w kwocie 2350,00 zł. pozbawia skarżącego prawa do uzyskania zasiłku celowego albowiem posiadana kwota pozwala skarżącemu na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych i przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej poprzez wykorzystanie własnych środków, podczas gdy jest to sprzeczne z celami pomocy, tj. pomocą osobom w trudnej sytuacji życiowej. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to : 1) art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszeń prawa procesowego, a w szczególności naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanych z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego i opartych na błędnie ustalonym stanie faktycznym (organy administracji publicznej w ogóle nie rozważyły wniosku skarżącego w oparciu o art. 39 o.p.s.), albowiem organy administracyjne analizowały sytuację skarżącego pod kątem art. 41 o.p.s., tym samym pod kątem wykazania szczególne uzasadnionego przypadku, podczas gdy w sytuacji spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego organy administracji publicznej winny rozważyć jego sytuację pod kątem art. 39 o.p.s., bez obwarowana pomocy koniecznością wykazania wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej, oraz poprzez uznanie, że organy administracji publicznej nie przekroczyły uznania administracyjnego, podczas gdy organy te w ogóle nie orzekały w ramach uznania albowiem przyjęły, iż skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie się na ustaleniach faktycznych sprzecznych z ustaleniami organów wydających decyzje w sprawie, podczas gdy wyrok WSA winien być oparty na ustaleniach Sądu przyjętych w uzasadnieniu wyroku, a poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przyjęcie, iż zaskarżone decyzje pomimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego mogą pozostać w obrocie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego z urzędu wg norm przypisanych – nieopłaconej pomocy prawnej, albowiem opłaty te nie zostały zapłacone w całości. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w/w skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1125/12 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji skoncentrował się na kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod kątem ustalenia dochodu skarżącego oraz zastosowania art. 41 ww. ustawy o pomocy społecznej. Ponadto dokonał oceny sytuacji materialnej skarżącego i uznał, że pomimo uchybień proceduralnych, organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na zakup żywności. Jednak wojewódzki sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowany jest z urzędu dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, przy czym swoje rozstrzygniecie winien oprzeć na aktach sprawy. Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy, bowiem nie dostrzegł podstawowej kwestii, tj. rozbieżności pomiędzy decyzją organu I instancji, a decyzją organu odwoławczego, odnoszącą się do podstaw prawnych rozstrzygnięć tych organów. Organ I instancji wprawdzie w sentencji decyzji wskazał wśród szeregu przepisów również przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jednakże sprawa przyznania pomocy finansowej na zakup żywności była rozpatrywana na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Na podstawie tej ustawy organ I instancji ustalał kryterium dochodowe skarżącego, uznając, iż nie przekracza ono tego kryterium. W związku z tym nie rozważał kwestii czy zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do podstawy prawnej rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Należy przy tym zauważyć, że kryterium dochodowe przyjęte w powołanej wyżej ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. umożliwiające przyznanie pomocy w zakresie dożywiania wynosi 150% kryterium dochodowego przyjętego przez ustawę o pomocy społecznej. Ponadto stosownie do art. 7 tej ustawy do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dot. udzielania świadczeń z pomocy społecznej, ale jedynie odpowiednio. Tych kwestii nie rozważał Sąd I instancji, chociaż jak to wskazano wyżej decyzja organu odwoławczego odnosiła się do kwestii, które w ogóle nie były przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji. Wprawdzie administracyjne postępowanie odwoławcze ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy, ale nie oznacza to, że rozstrzygniecie organu II instancji może opierać się na innej podstawie prawnej, bo wtedy powstają wątpliwości czy jest tożsamość sprawy, zwłaszcza, gdy organ w żaden sposób nie wyjaśnia swojego stanowiska w tej kwestii. W takiej sytuacji można rozważać czy nie doszło do naruszenia także zasady dwuinstancyjności. Sąd I instancji w tym aspekcie w ogóle nie ocenił zaskarżonej decyzji i w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotowych uchybień, chociaż jak to wskazano wyżej, winien oprzeć swoje orzeczenie na aktach sprawy i dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie będąc związany granicami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając po raz trzeci skargę L. C. zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Ponadto Sąd ponownie rozpatrując skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2009 związany jest wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowany jest z urzędu dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, przy czym swoje rozstrzygniecie opiera na aktach sprawy. Sąd za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza rozbieżności pomiędzy decyzją organu I instancji, a decyzją organu odwoławczego, odnoszącą się do podstaw prawnych rozstrzygnięć tych organów. Należy zauważyć, że organ I instancji wprawdzie w sentencji decyzji wskazał wśród szeregu przepisów również przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jednakże sprawa przyznania pomocy finansowej na zakup żywności była rozpatrywana na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Na podstawie tej ustawy organ I instancji ustalał kryterium dochodowe skarżącego, uznając, iż nie przekracza ono tego kryterium. W związku z tym nie rozważał kwestii czy zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do podstawy prawnej rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Należy przy tym zauważyć, że kryterium dochodowe przyjęte w powołanej wyżej ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. umożliwiające przyznanie pomocy w zakresie dożywiania wynosi 150% kryterium dochodowego przyjętego przez ustawę o pomocy społecznej. Ponadto stosownie do art. 7 tej ustawy do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dot. udzielania świadczeń z pomocy społecznej, ale jedynie odpowiednio. Decyzja organu odwoławczego odnosiła się, więc do kwestii, które wogóle nie były przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji. W tej sytuacji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Postępowanie administracyjne odwoławcze ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy, ale nie oznacza to, że rozstrzygniecie organu II instancji może opierać się na innej podstawie prawnej, bo wtedy powstają wątpliwości czy jest tożsamość sprawy, szczególnie, gdy organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił swojego stanowiska odnośnie przyjęcia innej podstawy rozstrzygnięcia. Organ I instancji ustalił, że L. C. nie przekroczył kryterium dochodowego do przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, natomiast organ odwoławczy, wręcz przeciwnie, przyjmując inną kwotę kryterium dochodowego, nie uzasadniając zmiany w tym zakresie. W sprawie brak jest prawidłowo ustalonego stanu faktycznego odnośnie dochodów L. C. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Obliczenie dochodu oparto na wydatkach poniesionych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, co jest nieprawidłowe, bowiem w tym miesiącu wnioskodawca pozostawał bez pracy, a więc w tym miesiącu był bez żadnego dochodu. Brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w jego oparciu wydanie decyzji uznaniowej stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Oparcie decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym, dotyczącym podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, sprawia, iż decyzja taka jest wadliwa. Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą prawidłowo dochód L. C. oraz uwzględnią wskazania sądu odnośnie podstawy prawnej decyzji. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji. Podstawą orzeczenia jest art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.