III SA/Kr 274/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2006r. sprawy ze skargi Gminy Biały Dunajec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 19.01.2006r., nr PN.II.0912-1-06 w przedmiocie stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa w uchwale Rady Gminy Biały Dunajec postanawia skargę odrzucić W dniu 15 lutego 2006r. (data nadania) wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 19 stycznia 2006r. znak PN.II.0912-1-06 wskazujące na nieistotne naruszenie prawa w zakresie podstawy prawnej uchwały nr XXXVI/210/2005r. Rady Gminy Biały Dunajec z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/158/98 z dnia 29 kwietnia 1998r. w sprawie zasad finansowania i realizacji budżetu w szkołach podstawowych. Jako skarżącego wskazano Gminę Biały Dunajec, reprezentowaną przez Przewodniczącego Rady Gminy. Skargę podpisał Przewodniczący Rady Gminy Biały Dunajec. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi lub alternatywnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podniesiono, że przewodniczący rady gminy nie ma kompetencji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym gminę reprezentuje na zewnątrz wójt. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że w pewnych sytuacjach może dochodzić do kolizji interesów pomiędzy poszczególnymi organami gminy a wniesienie środka zaskarżenia może nie leżeć w interesie organu wykonawczego - wójta, a skoro organ wykonawczy pochodzi z wyborów bezpośrednich, to organ stanowiący nie ma możliwości skutecznego oddziaływania na decyzję organu wykonawczego w tym zakresie. Dlatego też wniosek o odrzucenie skargi został sformułowany jedynie alternatywnie. Pismem z dnia 25 kwietnia 2006r. skarżąca Gmina Biały Dunajec została wezwana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o uzupełnienie braków skargi poprzez wykazanie istnienia prawidłowego umocowania Przewodniczącego Rady Gminy do wniesienia skargi i reprezentowania skarżącej Gminy przed sądem, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na to wezwanie Sądu Przewodniczący Rady Gminy Biały Dunajec przedłożył uchwałę Rady Gminy Biały Dunajec z dnia 30 stycznia 2006r. w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, w którym zawarto upoważnienie rady dla jej przewodniczącego do wniesienia przedmiotowej skargi. Załączono równocześnie uchwałę Rady Gminy w Białym Dunajcu z dnia 19 listopada 2002r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego przez Przewodniczącego Rady Gminy. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z §2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej §2, albowiem w przypadku zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie §1 wyjątek od wyrażonej w art. 50 §1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Z ustępu 3 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyróżnia przy tym dwie czynności: "złożenie skargi" (do którego uprawniona jest gmina) oraz "podstawę do wniesienia skargi", którą jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu. Należy zatem uznać, że z przepisu powyższego wynika zasada, iż skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może gmina, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta). Powyższy sposób interpretacji potwierdza też treść kolejnego ustępu cytowanego artykułu, a mianowicie treść ustępu 3a. Ustawodawca przewidział w nim bowiem wyraźnie, że w sytuacji o której w nim mowa (zakończenie kadencji rady) skargę wnosi rada kolejnej kadencji. W przepisie tym ustanowiono zatem wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej we wcześniejszym ustępie 3. W przypadku bowiem opisanym w ust. 3a skargę składa nie gmina, lecz rada gminy. Podstawowe reguły interpretacyjne nakazują interpretować tekst aktu prawnego z uwzględnieniem różnego znaczenia użytych przez ustawodawcę różnych sformułowań. Skoro zatem ustawodawca używa w ust. 3 sformułowania że "do złożenia skargi uprawniona jest gmina", a "podstawą do jej wniesienia" jest uchwała rady gminy, natomiast w ust. 3a zawiera sformułowanie, że "do złożenia skargi uprawniona jest rada gminy (...)", to trzeba tym różnym sformułowaniom przypisać różną treść. Należy zatem uznać, że zasadą ogólną jest, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może gmina, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta), natomiast w sytuacji opisanej w ust. 3a przewidziano od tej zasady wyjątek i skargę w takim przypadku wnosi nie gmina, lecz jeden z jej organów - rada gminy kolejnej kadencji. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w niniejszej sprawie upoważnioną do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody była Gmina Biały Dunajec. Podstawą zaś do wniesienia tej skargi stanowić miała uchwała Rady Gminy w Białym Dunajcu. Drugi z wymienionych warunków złożenia skargi został w niniejszej sprawie spełniony, skarga została bowiem poprzedzona uchwałą Rady Gminy Biały Dunajec z dnia 30 stycznia 2006r. w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu nie został jednakże spełniony pierwszy z wymienionych warunków, a mianowicie podmiot który podpisał skargę nie miał należytego umocowania do działania imieniem strony skarżącej - Gminy Biały Dunajec. Stosownie do treści art. 2 ust. 2 cytowanej już ustawy o samorządzie gminnym gmina jest osobą prawną. Może zatem działać przez swoje organy. Z podziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy zaś wynika, że organem upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz jest wójt/burmistrz/prezydent (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). To zatem ten podmiot (lub ewentualnie inna osoba przez niego umocowana) winien był złożyć w niniejszej sprawie skargę do sądu. Przewodniczący rady gminy ma z mocy ustawy tylko ściśle określone, wewnętrzne kompetencje wobec samej rady gminy (zwoływanie sesji rady i prowadzenie jej obrad), natomiast umocowany do tego stosowną uchwałą rady może reprezentować radę gminy na zewnątrz. Jest to jednak jedynie pełnomocnik działający imieniem rady gminy - jednego z organów gminy, a nie imieniem gminy jako osoby prawnej - strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga podpisana przez przewodniczącego rady gminy pochodziła od osoby nie mającej należytego umocowania do działania imieniem gminy. Skargą w niniejszej sprawie wniósł zatem podmiot nie mający legitymacji skargowej. Z tego względu, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne oraz treść art. 58 §1 pkt 3 tej ustawy, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.