III SA/Kr 274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. Z. - Kancelaria Adwokacka K. ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2009 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 11, art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. nr 115 poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) – utrzymało decyzje organu I instancji w mocy. Organ I instancji – działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej - decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] zmienił decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2005 r. nr [...], zmienioną decyzjami z [...] 2006 r. nr [...], z [...] 2006 r. o weryfikacji świadczenia, z [...] 2007 r. nr [...], przyznającą A. M. zasiłek stały, w ten sposób, że przyznał mu świadczenie w formie zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. w wysokości ustalonej jak w dotychczasowych decyzjach, oraz wyrejestrował go z dniem 1 września 2008 r. z ubezpieczenia zdrowotnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący w dniu 5 września 2008 r. złożył oświadczenie, z którego wynika, iż otrzymał on odszkodowanie wypadkowe w kwocie 31.265,00 zł. Mając zatem na uwadze kwotę pobieranego zasiłku wynoszącą 444,00 zł. miesięcznie, otrzymane odszkodowanie powinno mu starczyć na okres 70 miesięcy (tj. 5 lat i 8 miesięcy). W świetle art. 2 ustawy o pomocy społecznej, skarżący, zdaniem organu I instancji, jest w stanie przezwyciężyć trudności wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] 2003 r. wniósł A. M., podnosząc, że nie zgadza się z pozbawieniem go zasiłku stałego w kwocie 444,00 zł miesięcznie od dnia 1 września 2008 r. i wyrejestrowania go z ubezpieczenia zdrowotnego z tym dniem. Zdaniem skarżącego decyzja wydana dnia [...] 2008 r. nie może działać wstecz, tym bardziej, że otrzymał ją 30 września 2009 r. i nie był w stanie dokonać ubezpieczenia zdrowotnego za miesiąc wrzesień 2008 r. Ponadto skarżący podniósł, że pieniądze otrzymane w ramach odszkodowania zostały już przez niego całkowicie spożytkowane m.in. na zakup niezbędnego samochodu osobowego, zakup i montaż garażu, zwrot długów, opłatę zajęć rehabilitacyjnych, zakup leków, na pokrycie kosztów rejestracji nowo kupionego samochodu, przeglądu technicznego, naprawy hamulców, w tym zakupu paliwa, olejów, opon zimowych, ponadto na pokrycie kosztów rozmów telefonicznych, a także zakup odzieży zimowej. Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wskazał, że A. M. jest pełnoletnią osobą samotnie gospodarującą - prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2005 r. został on zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, co oznacza, że w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy. Z uwagi na fakt, że nie posiadał on żadnego dochodu, decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2005 r. nr [...] został mu od dnia 1 lutego 2005 r. przyznany zasiłek stały w maksymalnej wówczas wysokości, tj. w kwocie 418,00 zł miesięcznie, wraz z opłacaniem za niego składki na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), od dnia 1 października 2006 r. zasiłek ten został mu podwyższony na kwotę 444,00 zł miesięcznie decyzją z dnia [...] 2006 r. i w takiej to wysokości otrzymywał ostatnio to świadczenie. W związku ze złamaniem nogi, A. M. w sierpniu 2008 r. otrzymał od Gminy odszkodowanie w kwocie 31.265,00 zł, i na tą okoliczność w dniu 17 września 2008 r. złożył pisemne oświadczenie w Ośrodku Pomocy Społecznej. Kwota tego odszkodowania stanowi zatem dochód skarżącego i z tego względu, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zaskarżoną decyzją został on pozbawiony zasiłku stałego z dniem 1 września 2008 r. Obecnie jego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, zatem świadczenie to już mu nie przysługuje. Mając na uwadze uzyskane przez skarżącego odszkodowanie w wysokości 31 265,00 zł organ wyliczył, stosownie do regulacji art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, że w okresie od sierpnia 2008 r. do lipca 2009 r. jego miesięczny dochód wynosił 2 605,42 zł, a zatem prawie 6-krotnie przekraczał ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. W związku powyższym zmiana decyzji poprzez pozbawienie skarżącego zasiłku stałego, zdaniem organu odwoławczego, była uzasadniona. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja nie może działać wstecz organ podniósł, że zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż skarżący otrzymał odszkodowane już w sierpniu, a poinformował o tym ośrodek pomocy społecznej we wrześniu i to właśnie z powodu późnego złożenia oświadczenia przez skarżącego decyzja wydana została dopiero 23 września 2009 r. Odnosząc się natomiast do kwestii wydatków jakie poniósł skarżący i o których pisze w swoim odwołaniu organ wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują wyłączenia z dochodu żadnego z rodzajów wydatków pieniężnych wskazanych przez skarżącego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 stycznia 2009 r., znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. M. Podniósł w jej treści, że pieniądze otrzymane z odszkodowania przeznaczył na cele wymienione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto był zmuszony zaciągnąć kredyt w wysokości 500 zł, by móc utrzymać się przy życiu, i nie ma go teraz z czego spłacić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszym przypadku kontrolowane decyzje wydane zostały między innymi na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." W sytuacji zatem, gdy decyzja wydana na podstawie tego przepisu w przypadku zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony stanie się ostateczna "(...) wywiera skutek w postaci odmiennego ukształtowania lub odebrania dotychczasowych uprawnień, a więc weryfikacji lub odebrania praw dobrze nabytych." (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również i inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji są niewątpliwie odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, zasada trwałości decyzji administracyjnych ma natomiast wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutki materialnoprawne w postaci cofnięcia adresatowi decyzji nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Mimo więc, że zasada ochrony praw dobrze nabytych jest jednym z filarów współczesnej koncepcji państwa prawnego, to nie można twierdzić, iż jest to zasada bezwzględna i wszechogarniająca. Zmiana bowiem warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczasowo posiadanych praw. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jednakże arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych. Wspomniane artykuły 155, 161 i 163 k.p.a. to przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych. Art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 163 k.p.a. jest więc przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. "Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny", bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną – ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003). W rozpatrywanej zatem sprawie wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej decyzja z [...] 2009 r. nr [...] na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mogła jedynie, jako akt konstytutywny, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, nie mogła natomiast, jak orzeczono, sięgnąć swoim zakresem do zasiłku stałego pobranego przez skarżącego przed wydaniem tej decyzji. Zwrócić przy tym należy uwagę organowi I instancji, że uchylenie lub zmiana decyzji przy wykorzystaniu tego rodzaju trybu obejmować powinno tą z decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. Wprowadzającym w błąd i nieprawidłowym jest wymienianie w treści orzeczenia wszystkich decyzji począwszy od pierwotnej, a skończywszy na decyzji zmieniającej pierwszą z decyzji w zakresie przyznanej składki zdrowotnej od kwoty przyznanego skarżącemu zasiłku (decyzja z [...] 2007 r., nr [...]). Przy takim stanie rzeczy (dokonanych zmianach i w wysokości zasiłku i w kwocie składki zdrowotnej) nie funkcjonuje pierwotna decyzja lecz jedna z [...] 2007 r. w zmienionej już treści. Nie ma więc racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że zarzut skarżącego o niemożności działania decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest bezpodstawny. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to zatem kontynuowanie, wracanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną przyznającą skarżącemu świadczenie w formie zasiłku stałego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zatem podziela pogląd wypowiedziany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08, LEX nr 497634 jak i z 22 października 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 596/09. Organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyli więc art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonując jego błędnej wykładni, która doprowadziła do nieprawidłowego jego zastosowania. Zarówno organ I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuścili się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ponownym rozpoznaniu tej sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie zatem dokonanie oceny wpływu ujawnienia nowej okoliczności w postaci uzyskania przez skarżącego odszkodowania na decyzję wydaną w przedmiocie przyznania mu zasiłku stałego z uwzględnieniem konstytutywnego charakteru decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i jej skutkiem działania ma przyszłość. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).