III SA/Kr 277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2012r. nr [....] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji – Starosty z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o skierowaniu S. F. na badania lekarskie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem nr [...] z dnia 24 stycznia 2012 r. Główny Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował Starostę o stwierdzeniu u S. F. okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zaznaczył przy tym, że zweryfikowane powinno zostać prawo do kierowania pojazdami. W związku z ww. pismem Starosta wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. W toku postępowania organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a także wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na pismo Zakład Ubezpieczeń Społecznych przesłał pismo, w którym Główny Lekarz Orzecznik powołując się na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że brak jest podstaw do przesłania żądanych informacji. W piśmie podkreślono, że informacje o ewentualnych okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodą do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym Oddział wysyła zawsze w przypadkach uzasadnionych. Organ I instancji – Starosta - decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekł o skierowaniu S. F. na badania lekarskie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zastosowanie trybu wynikającego z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym służy usunięciu stanu niepewności co do stanu zdrowia osób kierowanych na te badania i wpływu ich zdrowia na zdolność kierowania pojazdami. Fakt ten może zostać ustalony w trakcie specjalistycznych badań lekarskich, mających dać odpowiedź czy kierowca jest zdolny do prowadzenia pojazdów wg posiadanego prawa jazdy. W sprawy organ uznał, że informację od Lekarza Orzecznika z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należało uznać za wiarygodną. Od powyższej decyzji S. F. złożył odwołanie, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o stwierdzeniu okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym nasuwa zastrzeżenia co do stanu zdrowia odwołującego i stanowi wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, b) § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004 r., Nr 2, poz. 15), poprzez uznanie, że zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wiarygodną informacją o zastrzeżeniach w stanie zdrowia odwołującego, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów i jest podstawą do wydania decyzji, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), poprzez wydanie decyzji w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny, tym samym z naruszeniem słusznego interesu obywatela, b) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zebranie dowodów w sposób niewyczerpujący i oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że celem przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane, przy czym ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami, lecz usunięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia (zob. wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 722/10). Organ nie ma możliwości odstąpienia od skierowania strony na badania lekarskie, gdyż powołany przepis stanowi normę bezwzględnie obowiązującą. Stosownie do przepisu § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz.15), starosta może skierować na badania lekarskie osobę co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Powyższy przepis rozporządzenia nie określa, od kogo taka informacja powinna pochodzić, ani w jakiej formie ma być przekazana. W sytuacji, w której informacja pochodzi od Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika ZUS trudno odmówić jej wiarygodności, bowiem pochodzi od organu uprawnionego do badania zdrowia odwołującego się. Zdaniem organu II instancji, dla potrzeb niniejszego postępowania nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany w stanie zdrowia stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów, ale podstawą wydania decyzji jest już wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Kwestia zdolności odwołującego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Zatem organy administracyjne nie badają merytorycznie tej kwestii (wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt l OSK 52/11). W skardze na powyższą decyzję S. F. wniósł o jej oddalenie, powielając zarzut naruszenia przepisów wymienionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 6, 8, 9, 10 § 1, 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że informacja Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika ZUS opiera się na badaniach przeprowadzonych w 2007 r., podczas gdy organ I instancji dysponował aktualnymi wynikami badań przeprowadzonych w lipcu 2009 r., które są aktualne do 2014 r. i wykazują brak ograniczeń w korzystaniu z uprawnień do prowadzenia pojazdów. Zawiadomienie ZUS inicjujące niniejszą sprawę podważa zatem w sposób nieuprawniony badania lekarza medycyny pracy przeprowadzone później. Ponadto, samo zawiadomienie nie jest, zdaniem skarżącego, wystarczające do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania, bowiem organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wyrażał zgodę na udostępnienie organom dokumentacji znajdującej się w ZUS, jednakże ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, nie skorzystały z tej możliwości ustalenia niecelowości skierowania na badania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem. Z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15, obecnie t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 133), wydanego na podstawie art. 123 ustawy wynika, że starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Badania te zgodnie z § 3 ust. 1 w zw. z § 14 ww. rozporządzenia przeprowadzane są przez uprawnionego lekarza, zaś na podstawie § 9 ust. 1 przeprowadzane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Z powyższych regulacji wynika, że aby organ mógł skierować konkretną osobę na badanie lekarskie po pierwsze musi istnieć przesłanka "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia" tej osoby, po drugie zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania na skutek wiarygodnej informacji. Podkreślić należy, że podstawą wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużym prawdopodobieństwem wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdem. Wobec tego organy administracji nie są zwolnione od badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco motywowana do powzięcia takich wątpliwości. Trafnie na te aspekty zwrócono uwagę w skardze. W rozpatrywanej sprawie pismo Głównego Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 stycznia 2012 r. nie zawierało żadnych danych na poparcie zgłoszonych zastrzeżeń. Pomimo, że organy zwróciły się o sprecyzowanie tych okoliczności, które powodują powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, to takie pismo bez ich wyjaśnienia, nie mogło być uznane za wystarczające do powzięcia wątpliwości o stanie zdrowia skarżącego dając podstawę do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. Istotnie, lekarz orzecznik odmówił organowi wskazania okoliczności poddających pod wątpliwość stan zdrowia skarżącego zasłaniając się ochroną danych osobowych, to nie mniej jednak, organy powinny były ponownie zwrócić do lekarza orzecznika, podkreślając, iż są one uprawnione do otrzymania tych danych wobec treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. jedn., Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), uwiarygadniając swój interes w ich otrzymaniu. Rzeczywiście w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Od tej zasady, że przetwarzanie danych wrażliwych jest zakazane, ustawa wprowadza wiele wyjątków, ujętych w zamknięty katalog (art. 27 ust. 2 ww. ustawy). Trzeba zaznaczyć, że każda z okoliczności usprawiedliwiających przetwarzanie danych wrażliwych ma charakter autonomiczny i niezależny. Jedną z okoliczności legalizujących przetwarzanie wrażliwych danych osobowych stanowi zezwalający odpowiedni przepis szczególny innej ustawy. Za taki przepis należało uznać właśnie materialnoprawną podstawę działania w niniejszym przypadku – art. 122 Prawa o ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 9/06, LEX nr 265047). Jak słusznie podkreślił też Naczelny Sąd Administracyjny "Przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach k.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne k.p.a.(...)."(por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 268/11, LEX nr 1149368). W takim stanie rzeczy organy nie mogły uznać pisma za wystarczająco wiarygodną informację mimo jej pochodzenia od lekarza orzecznika ZUS. Wydając w rozpatrywanej sprawie decyzję kierującą skarżącego na badania lekarskie na jej podstawie naruszyły przepisy postepowania: artykuły: 7 i 77 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zobowiązywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.