III SA/Kr 279/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [....] 2013 r. nr [....] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dla M. J. opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu osobowego marki [....] o nr rejestracyjnym [....] uiszczonej w dniu 14 grudnia 2004 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.; obecnie t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej "u.f.p.", art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 70, art. 79 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.; obecnie t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej "O.p.". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. M. J. wezwała Powiat W. do zapłaty kwoty 500 zł z tytułu zwrotu nadpłaconej części opłaty od wydania karty przedmiotowego pojazdu. Za wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu M. J. zapłaciła kwotę 500 zł. Zapłata nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r., nr 137, poz.1310 ze zm.), które zostało przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niezgodne z Konstytucją, jednakże utrata mocy tego przepisu została przez Trybunał ustalona na dzień 1 maja 2006 r. Strona wniosła o zwrot zapłaconej opłaty w kwocie 500 zł (a nie 425 zł czyli pomniejszonej o 75 zł za dokument karty) od ww. pojazdu, gdyż uznała, iż nie było podstaw do uiszczenia takiej opłaty. Opłaty za kartę pojazdu organ uznał za środki publiczne, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Wobec tego, zdaniem organu, żądanie strony należy uznać za wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu III O.p., gdyż wynika to z art. 67 u.f.p., który stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy O.p. Zgodnie z art. 72 § 1 O.p. za nadpłatę uważa się kwotę: nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu byłaby to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 79 § 2 O.p. prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Przepis art. 70 § 1 O.p. stanowi, iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za kartę pojazdu wydaną w 2004 r. upłynęła w 2004 r. Zatem od 31 grudnia 2004 r. należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu, który upłynął 31 grudnia 2009 r. M. J. złożyła wniosek o zwrot kwoty nadpłaconej opłaty, w dniu 16 lipca 2013 r. już po upływie pięcioletniego okresu przedawnienia. Tym samym prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty wygasło. Skoro po upływie okresu przedawnienia zobowiązania strona nie może złożyć wniosku o nadpłatę to znaczy, że nie może być wszczęte ani nie może się toczyć postępowanie w tym zakresie i tym samym postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu opłaty uiszczonej w 2004 r. jest bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że termin do złożenia wniosku o nadpłatę wskazany w art. 79 § 2 O.p. jest terminem materialnoprawnym, który nie może być ani odroczony ani też przedłużony, a po jego upływie wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie wszczyna postępowania a jeżeli postępowanie było prowadzone, mimo że wniosek został złożony po upływie terminu, to powinno być ono umorzone. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. M. J. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego. Wniosła o uchylenie decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej o zwrocie kwoty 500 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 14.12.2004 r. Wskazała, że zapis § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, był sprzeczny z prawem wspólnotowym co zostało potwierdzone w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanym przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie o sygn. akt C-134/07. W związku z powyższym wezwała Powiat W. do zwrotu całej kwoty 500 zł a nie tylko 425 zł, wraz z odsetkami od ww. kwoty liczonymi od dnia 14.12.2004 r. Postępowanie wszczęto w sprawie zwrotu "nadpłaconej kwoty pieniężnej", a zaskarżona decyzja traktuje o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu "opłaty" (o odsetkach ani słowa). W uzasadnieniu decyzji mowa jest o "zwrocie nadpłaty" i na taki termin przywoływane są w uzasadnieniu podstawy prawne umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że opłata za wydanie karty pojazdu, jaką uiściła była świadczeniem nienależnym. Od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.; obecnie t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to jednak zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą więc to nadpłaty w myśl przepisów O.p. (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r. - są to świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, które to świadczenia zostały zakwestionowane: - orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07, P. K. przeciwko Gminie J. (Dz.U. UE C 64, poz. 15), - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, (OTKA Zb.Urz. 2006, nr 1, poz. 3), w których uznano opłatę nałożoną powołanym rozporządzeniem za niezgodną zarówno z prawem Unii Europejskiej, jak i z Konstytucją RP, - uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10. Z tych względów opłaty za wydanie karty pojazdu zostały zakwalifikowane do świadczeń nienależnych, będących postacią bezpodstawnego wzbogacenia, dochodzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych na drodze postępowania cywilnego - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12 OSNC 2013/1/5. Tryb rozstrzygania w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie uległ od dnia 1 stycznia 2010 r. zmianie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012r., sygn. III SA/Łd 1145/11 wskazano, że nienależnie pobrane opłaty nie mogą być traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i jej zwrotu na podstawie O.p. Nie można stosować przepisów nowej ustawy (z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, albowiem sprzeciwia się temu zasada nie działania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji RP. Mowa o tym m.in. w: - uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71, - uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., FPK11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10, - uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r. m CZP 24/12 OSNC 2013/1/5. Termin przedawnienia w sprawie wynosi lat dziesięć (art. 118 K.c.). Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 120 § 1 K.c.). W sprawie obowiązuje 10-letni a nie 5-letni jak podano w uzasadnieniu decyzji okres przedawnienia: uchwała Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2010 r. sygn. akt III CZP 37/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt III CZP 67/11. O zasadności zwrotu przez powiaty/gminy świadczeń nienależnych jakimi były opłaty pobierane na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. traktują wszystkie wydane dotychczas w takich sprawach wyroki sądów, zarówno administracyjnych jak i cywilnych, np.: wyrok WSA z dnia 10.01.2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1139/11. Skarżąca załączyła do odwołania wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [....]2008 r. sygn. akt [....]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [....], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 692/12, z 20 grudnia 2012 r., I OSK 2198/12, z 19 grudnia 2012 r., I OSK 137/12, www.nsa.gov.pl) do opłat za karty pojazdu uiszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tj. przed 1 stycznia 2010 r. konieczne jest zachowanie dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu, na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak wskazał NSA "żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu". Sąd stwierdził bowiem, że przepisy ustawy o finansach publicznych, przewidujące kompetencje wójtów, burmistrzów i prezydentów do wydawania decyzji administracyjnych w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego mogą być stosowane wyłącznie do opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. A zatem w przypadku opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed 1 stycznia 2010 r., osoba, która uiściła opłatę powinna wezwać starostę do zwrotu części opłaty, a w razie odmowy zwrotu opłaty zaskarżyć taką odmowę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (uprzednio wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia doręczenia odmowy zwrotu opłaty przez Starostę). Ponadto zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12 (biul. SN 2012, nr 6, poz. 8) w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych dopuszczalna jest również droga sądowa. A zatem roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu mogą być również rozpoznawane przez sądy powszechne. W świetle powyższego - co słusznie podnosiła skarżąca - Starosta po wezwaniu do zwrotu przedmiotowej opłaty powinien dokonać jej zwrotu (czynność materialno-techniczna) albo odmówić dokonania zwrotu tej opłaty. W razie odmowy zwrotu opłaty skarżąca będzie miała prawo zaskarżyć taką odmowę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (uprzednio wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia doręczenia odmowy zwrotu opłaty przez starostę). Zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy - pomimo nieprawidłowości tego postępowania - gdyż postępowanie jako bezprzedmiotowe nie powinno było zostać wszczęte. M. J. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstaw merytoryczno-prawnych i została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżąca podniosła, że z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że umorzono to postępowanie nie dlatego, iż bezpodstawnie je wszczęto, lecz w oparciu o niemające zastosowania w sprawie przepisy u.f.p. oraz przepisy art. 79 § 2 i art. 70 § 1 O.p. uznając, że roszczenia skarżącej o "zwrot kwoty nadpłaconej opłaty" przedawniły się z dniem 31 grudnia 2009 r. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy stwierdzając w decyzji bezpodstawność wszczętego postępowania administracyjnego powinien stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji, a nie ją utrzymywać w mocy. Argumenty organu I instancji stanowią o rażącym naruszeniu prawa materialnego, a tym samym zaistniały podstawy do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 K.p.a. Organy wskazały na "bezprzedmiotowość" postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strona jest zainteresowana wynikiem merytorycznym nie znajduje uzasadnienia w przepisach K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, ani też nie ustosunkował się do argumentacji przytoczonej w odwołaniu. Organ odwoławczy zasugerował zdaniem skarżącej, że nie ma prawa domagać się zwrotu pełnej kwoty 500 zł, a jedynie 425 zł. Podniosła, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 złotych jest nienależna - jest sprzeczna z prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. W tym wyroku TK orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w zakresie w jakim jest niezgodny z art. 77, ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W związku z powyższym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r., obowiązujące od 15 kwietnia 2006 r., nowe rozporządzenie (Dz.U. z 2006 r., nr 59, poz. 421), w którym ustalił wysokość opłaty za kartę pojazdu na kwotę 75 zł. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, w punkcie 36 stwierdził, iż: "Artykuł 90 akapit pierwszy WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Polska przystąpiła do Wspólnoty Europejskiej w dniu 1.05.2004 r. W przypadku przepisów Traktatu ustanawiającego WE mają one bezpośrednie zastosowanie dla sądów i innych organów stosujących prawo w krajach członkowskich, a co więcej, jak wynika z obszernego w tym zakresie orzecznictwa ETS w Luksemburgu, przepisy te mają charakter nadrzędny w stosunku do krajowego porządku prawnego. Z orzeczeń ETS wynika, że w razie kolizji prawa krajowego z przepisami prawa wspólnotowego krajowe organy administracyjne mają obowiązek stosować prawo wspólnotowe, a wykładnia przepisów prawa krajowego państw członkowskich musi zawsze uwzględniać postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Starostwo pobierając od skarżącej w dniu 14.12.2004 r. na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu postąpiło wbrew treści art 90 akapit I TWE. Skutek usunięcia z porządku prawnego § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. uznanego przez TK za niezgodny z Konstytucją sięga co do zasady wstecz, do dnia wydania tego aktu, co organ odwoławczy mógł wyczytać w załączonym do odwołania wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [....] 2008 r. sygn. akt [.....]. Kwota 75 zł za wydanie karty pojazdu została ustalona rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., które zaczęło obowiązywać od 15 kwietnia 2006 r. - przepis w randze rozporządzenia nie może działać wstecz. Tym samym w sprawie skarżącej należy się zwrot pełnej kwoty 500 zł jaką uiściła za wydanie karty pojazdu. Skarżąca podniosła również, że wydanie zaskarżonej decyzji jest istotnym uchybieniem pracowników organu odwoławczego i jako takie w oparciu o treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych winno skutkować wydaniem przez prezesa Kolegium postanowienia sygnalizacyjnego stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników Starostwa, którzy zajmowali się sprawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie. Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [....], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [....] 2013 r. nr [....]. Organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dla M. J. opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu osobowego marki [....] o nr rejestracyjnym [....] uiszczonej w dniu 14 grudnia 2004 r. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla ww. samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., została przez skarżącą uiszczona w dniu w dniu 14 grudnia 2004 r. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia oraz przebieg postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz forma procesowa, w jakiej winien wypowiedzieć się organ w zakresie odmowy zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu. Zdaniem Sądu, w sprawie decydujące znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (Lex 341207), w której wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm. - w dacie orzekania przez Kolegium Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się zatem do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, aczkolwiek jest sprawą administracyjną, nie uruchamia jednak postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę NSA wyrażoną w powołanym wyżej orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. Zaakcentować należy, że pobranie opłaty, której zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego wydano powyższą uchwałę. W odniesieniu do tej opłaty za kartę pojazdu nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały bowiem wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Odnotowania wymaga, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r., nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - w roku 2004, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas - jak wywodzi organ - postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej. Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe powoduje, że rozstrzygnięcie o zwrocie części opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. następuje w formie czynności materialno-technicznej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że Starosta Powiatu W. nie mógł zakończyć postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej wydaną na podstawie m. in. art. 105 § 1 K.p.a. decyzją o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na to, że prawo do nadpłaty wygasło. Zatem decyzja organu I instancji, jako wadliwa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie trafnie skarżąca podniosła, że legalność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (Dz. U. z 2006 r, nr 15, poz. 119), orzekł, iż wskazany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jak i że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niewątpliwie trafnie też Kolegium wskazało, że Starosta po wezwaniu do zwrotu przedmiotowej opłaty powinien dokonać jej zwrotu (czynność materialno-techniczna) albo odmówić dokonania zwrotu tej opłaty. W razie odmowy zwrotu opłaty skarżąca będzie miała prawo zaskarżyć taką odmowę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (uprzednio wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia doręczenia odmowy zwrotu opłaty przez starostę). Pomimo tego Kolegium wadliwie - zdaniem Sądu - zdecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z powodu upływu 5-letniego okresu przedawnienia, o którym stanowi art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że decyzja organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 138 K.p.a. określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem II instancji w sytuacji, gdy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w ustawowym terminie. Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o art. 138 K.p.a. uprawnione było zatem do wydania decyzji, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3), - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2), - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Zadaniem, zatem organu odwoławczego, działającego w oparciu o zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a., która nakłada na organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, było ustalenie stanu faktycznego sprawy, który nie budził wątpliwości, określenie, którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy "pokrywa się" z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest, w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń przepisów prawa popełnionych przez organ I instancji, to utrzymując w mocy bez zmian decyzję naruszającą prawo wydaje również decyzję naruszającą prawo (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/83, ONSA 1986 r., nr 2, poz. 43). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Kolegium dostrzegło, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie winno nastąpić w formie czynności materialno-technicznej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej, lecz mimo to utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że jeżeli przy rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy okazuje się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to powyższe nie oznacza, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle że podlegający innej kwalifikacji prawnej. Prawidłowym więc działaniem organu odwoławczego winno być uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi celem przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami właściwymi procedurze. Nadto, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle powyższych regulacji nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko Kolegium w którym wskazano, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy - pomimo nieprawidłowości tego postępowania - gdyż postępowanie jako bezprzedmiotowe nie powinno było zostać wszczęte. W konsekwencji w ocenie Sądu, Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Końcowo odnotować warto, że stanowisko i ocena prawna, prezentowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, są konsekwentne i zbieżne z poglądami wypracowanymi dotychczas w orzecznictwie na tle zwrotu opłaty za kartę pojazdu, które znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r.: I OSK 2203/12, I OSK 2201/12, I OSK 2195/12, I OSK 2194/12 oraz z dnia 19 grudnia 2012 r.: I OSK 2184/12, I OSK 2115/12, z dnia 5 lutego 2014 r. I OSK 2182/12). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą wniosek skarżącej uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd i podjęcia działań zmierzających do zakończenia postępowania w prawidłowej formie procesowej i przy zastosowaniu prawidłowej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem zaistniałego stanu faktycznego związanego z żądaniem zwrotu nadpłaty. Na marginesie należy zauważyć, że zawarty w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. wniosek skarżącej nie został dotychczas rozpoznany. Jak już wskazano rozstrzygnięcie o zwrocie części opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. następuje w formie czynności materialno-technicznej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze żądania skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. W sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Dopiero, zatem rozpoznając skargę na podjęty akt lub czynność Sąd będzie miał możliwość uwzględniając skargę w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Skarżąca może też rozważyć skorzystanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.