III SA/Kr 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg R. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2014r. nr [ ] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargi oddala Postanowieniem z dnia 22 października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 262 § 1, art. 264 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji – Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r., w którym organ ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości J w kwocie 4305 zł, zaliczył na poczet kosztów uiszczoną przez J. K. zaliczkę w kwocie 1750 zł, obciążył kosztami postępowania obie strony i zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 402,50 zł, a R. K. do zapłaty kwoty 2152,50 zł oraz ustalił termin uiszczenia kosztów na 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach: w dniu [...] 2014 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą działkę nr 1290. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. K. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Do wykonania technicznych czynności ustalenia granic na koszt wnioskodawcy został upoważniony Z. S. – geodeta uprawniony, posiadający uprawnienia nr [...]. W toku postępowania został sporządzony w dniu 16 sierpnia 2012 r. operat pomiarowy z rozgraniczenia nieruchomości, przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 23 lipca 2013 r., nr [...]. Koszty wykonania operatu zostały określone, zgodnie z umową, na kwotę 4305 zł brutto. Faktura Nr [...] została zapłacona przez organ. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., nr [...], Wójt Gminy ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wszczętego na wniosek J. K. w kwocie 4305 zł, zaliczył na poczet kosztów uiszczoną przez J. K. zaliczkę w kwocie 1750 zł, zobowiązał do uiszczenia kwoty 2555 zł J. K. oraz ustalił termin uiszczenia kosztów na 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W wyniku zażalenia J. K. powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., nr [...], a sprawa została przekazana przez organ zażaleniowy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wskazał, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (I OPS 5/06) koszty postępowania rozgraniczeniowego, jako prowadzonego w interesie obu stron, winny być ponoszone po połowie. W zaskarżonym postanowieniu natomiast organ uznał, że czynności rozgraniczeniowe były prowadzone w interesie J. K., jednak nie zawarł żadnego uzasadnienia takiego stanowiska. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...] 2014 r., w którym ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] i nr [....] w miejscowości J w kwocie 4305 zł, zaliczył na poczet kosztów uiszczoną przez J. K. zaliczkę w kwocie 1750 zł, obciążył kosztami postępowania obie strony i zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 402,50 zł, a R. K. do zapłaty kwoty 2152,50 zł oraz ustalił termin uiszczenia kosztów na 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Organ wskazał w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, że przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego ma zastosowanie art. 152 Kodeksu cywilnego oraz art. 262 § 1 k.p.a., a to oznacza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady określonej w art. 152 k.c. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenia map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Na powyższe postanowienie wnieśli zażalenia J. K. i R. K. J. K. podniósł, że niesłusznie został naliczony podatek VAT, bo geodeta przystępując do rozgraniczenia nie mówił, że podatek zostanie naliczony i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z kolei R. K. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez obciążenie wnioskodawcy J. K. kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. R. K. zarzucił postanowieniu naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, pomimo tego, że granica, której przebiegu nie uznał wnioskodawca J. K. od lat była granicą bezsporną i nie kwestionowaną przez uprzednich właścicieli działki stanowiącej obecnie własność J. K., a nadto pominięcie faktu, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone ustaleniem granicy w kształcie w jakim przebiegała ona przed wszczęciem postępowania, a zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego spowodowane zostało wyłącznie błędnym stanowiskiem wnioskodawcy J. K., przez co to on powinien ponieść koszty postępowania w całości, jak również naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 152 k.c. poprzez przyjęcie, że prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia wszczętego na wniosek J. K. było postępowaniem prowadzonym w interesie także R. K., w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy przed wszczęciem postępowania, a wynik postępowania rozgraniczeniowego potwierdził prawidłowość przebiegu granicy w kształcie dotychczasowym. Postanowieniem z dnia 22 października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 262 § 1, art. 264 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r., w którym organ ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości J w kwocie 4305 zł, zaliczył na poczet kosztów uiszczoną przez J. K. zaliczkę w kwocie 1750 zł, obciążył kosztami postępowania obie strony i zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 402,50 zł, a R. K. do zapłaty kwoty 2152,50 zł oraz ustalił termin uiszczenia kosztów na 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Organ zażaleniowy stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z wydaną w dniu 11 grudnia 2006 r. uchwałą NSA sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie stronę, która zażądała wszczęcia postępowania. W postępowaniu rozgraniczeniowym znajduje bowiem zastosowanie art. 152 k.c., zgodnie z którym koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów stały się sporne. Jednocześnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie i na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów administracji prowadzących postępowanie. Takimi kosztami w postępowaniu rozgraniczeniowym są koszty związane z wynagrodzeniem geodety, jak i wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także związane z przeprowadzeniem dowodów w toku postępowania. Od powyższego postanowienia wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K. i R. K. J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że geodeta, który miał wykonać rozgraniczenie ustalił, że wysokość jego wynagrodzenia będzie wynosić 3500 zł, zatem organ bezpodstawnie ustalił koszty postępowania na kwotę 4305 zł. R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 152 k.c. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na niego obowiązku zwrotu ½ kosztów postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy nie jest właścicielem całości działki, która była rozgraniczana z działką należącą do J. K. oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i obciążenie go kosztami postępowania pomimo, że granica, której przebiegu nie uznał wnioskodawca J. K. od lat była granicą bezsporną i nie kwestionowaną przez uprzednich właścicieli działki stanowiącej obecnie własność J. K., a nadto pominięcie faktu, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone ustaleniem granicy w kształcie w jakim przebiegała ona przed wszczęciem postępowania, jak również naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 152 k.c. poprzez przyjęcie, że prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia wszczętego na wniosek J. K. było postępowaniem prowadzonym w interesie także R. K., w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy przed wszczęciem postępowania, a wynik postępowania rozgraniczeniowego potwierdził prawidłowość przebiegu granicy w kształcie dotychczasowym. Nadto skarżący podniósł, że organy pominęły fakt, że toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie było pierwszym w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych działek. Skarżący R. K. podniósł, że sprawa o rozgraniczenie toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym pod sygnaturą akt [...]. W postępowaniu tym okazało się, że w postępowaniu administracyjnym nie została poprawnie zweryfikowana kwestia prawa własności działki nr [...], co oznacza, że R. K. nie jest jej wyłącznym właścicielem. R. K. podniósł także, że granica między nieruchomościami przez długi czas była bezsporna, a sytuacja zmieniła się dopiero od chwili nabycia działki przez J. K., który w sposób lekkomyślny wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Zdaniem R. K. w tej sytuacji wszelkie koszty postępowania powinien ponosić wnioskodawca J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty obu skarg nie są zasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było ustalenie kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn.. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd wskazał, że "w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997, Nr 2. poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę /strony/ a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 par. 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, str. 582, jak i w orzecznictwie sądowym - por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 - Palestra 2001 nr 7-8 str. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten istnieje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia, mając na uwadze, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie (art. 262 par. 2 k.p.a.)". Należy zatem stwierdzić, że postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy, tj. tego właściciela jednej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem, który doprowadził do wszczęcia tego postępowania, ale również w interesie właściciela drugiej nieruchomości objętej postępowaniem. Interes dla obu stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Wynika stąd, iż koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać - w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - za koszty poniesione w interesie obu stron postępowania rozgraniczeniowego. W postępowaniu o rozgraniczenie, prowadzonym przez organ administracji, znajdzie zastosowanie art. 152 k.c., stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z zestawienia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.152 k.c. wynika zatem, iż koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Interes prawny R. K. w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy. Nie kwestionuje on faktu, że jest właścicielem jednej z rozgraniczanych nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym nie podnosił zarzutu, iż prawo własności do tej nieruchomości przysługuje także innym osobom. W związku z tym zasadne było obciążenie R. K. kosztami postępowania rozgraniczeniowego w ½. Z kolei zarzut J. K. co do wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest zupełnie bezzasadny. Wysokość tychże kosztów została ustalona w wysokości 3500 zł plus VAT, zgodnie z umową zawartą przez Gminę z geodetą Z. S. z dnia 1 lipca 2013 r., który został w ramach postępowania administracyjnego wyznaczony przez organ administracji do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Kwota 3500 zł powiększona o podatek od towarów i usług (23 %) daje kwotę 4305 zł. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesione w niniejszej sprawie skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.