III SA/Kr 281/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/991/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r., znak SKO.ŚR/4111/991/2023, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 309) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lipca 2023 r., znak SO-04.8252.269.2023-1/23, odmawiającej przyznania M. D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem R. D. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 27 lipca 2023 r., znak SO-04.8252.269.2023-1/23, wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1340) – Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania M. D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem R. D., wskazując przy tym, że: (i) wnioskodawca nie jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę, a to, że siostra mieszka w odległości 300 km, nie wyklucza pomocy finansowej, (ii) niezdolność do samodzielnej egzystencji wbrew art. 17 ust. 1b u.ś.r. powstała dopiero w wieku 62 lat, (iii) nie ma związku między momentem ustania zatrudnienia a momentem powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji (wnioskodawca ostatnio pracował 8 lat temu, a w grudniu 2022 r. zarejestrował się w urzędzie pracy). Działając na skutek odwołania M. D., w którym podniósł on m.in., że był aktywny zawodowo do 2015 r. (wówczas zrezygnował z pracy ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia jego matki), do 2022 r. opiekował się matką, w międzyczasie sprawując również opiekę nad bratem, zaś w sierpniu 2022 r. całkowicie przejął od matki opiekę nad bratem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 grudnia 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że co do zasady uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a następnie stwierdził, że w całości podziela stanowisko i ocenę sprawy dokonaną przez organ pierwszej instancji. Wnioskodawca ostatnią aktywność zawodową wykazywał w 2015 r. i od tamtego czasu nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy orzeczenia o niepełnosprawności dotyczące jego brata wydano w 2023 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 marca 2023 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31-08-2025; orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 9 lutego 2023 r. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe). Skoro zaprzestanie zatrudnienia miało miejsce znacznie wcześniej, to należy przyjąć, że pozostawało bez związku z wynikłą w okresie późniejszym koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Argumentacja odwołania w tym zakresie nie jest przekonująca. Do 2022 r. opiekę nad bratem wnioskodawcy sprawowała również matka wnioskodawcy, toteż nie sposób przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia w 2015 r. była spowodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Organ odwoławczy zaznaczył, że nawet pogorszenie się stanu zdrowia osoby wymagającej opieki wraz z upływem czasu i mniejsza samodzielność wynikająca nie tylko z niepełnosprawności, ale również z samego wieku tej osoby, nie stanowią okoliczności potwierdzających, że występuje związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności. Co więcej, orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 9 lutego 2023 r. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe wskazuje na ocenę stanu sprawności dokonaną przez uprawnionych lekarzy. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że organy administracji wcale nie określają, kto i w jakiej kolejności winien sprawować opiekę nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga, albowiem wynika to wprost z przepisów k.r.o., które to są jedynie przez organy administracji przytaczane. Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. M. D. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że brat niepełnosprawnego nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, że obowiązek alimentacyjny rodzeństwa jest identyczny, a organ administracji nie może ingerować w podział obowiązków, a tym bardziej nakazywać pozostałym członkom rodziny sprawowania opieki, wykluczając tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w ówczesnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, jako jedną z przeszkód do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w pełni podziela zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego – wcześniej formułowane także przez organ pierwszej instancji – że nie została spełniona przesłanka pozytywna przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w postaci bezpośredniego związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia skarżącego a pomocą świadczoną bratu R. D., przy czym do takiego wniosku prowadzi całościowa ocena ogółu istotnych w tej mierze elementów stanu faktycznego, do których należą: okoliczności i czas deklarowanego przez skarżącego zaprzestania pracy, zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach pomocy bratu, możliwość uzyskania wsparcia w postaci usług opiekuńczych oraz – w pewnym stopniu – powinność pomocy R. D. spoczywająca również na jego siostrze zobowiązanej do alimentacji wobec niego w tym samym stopniu co skarżący. Gdy chodzi o pierwszy ze wspomnianych elementów, to organ odwoławczy trafnie zauważył, że brak jest związku czasowego pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia przez M. D. w 2015 roku a koniecznością sprawowania opieki nad bratem, który legitymuje się orzeczeniami o niepełnosprawności wydanymi w 2023 roku. Organ odwoławczy trafnie również ocenił – jako nieprzekonującą – argumentację skarżącego nawiązującą do pogorszenia się stanu zdrowia matki, które naówczas miało nastąpić, tym bardziej, że z przestawionych wyjaśnień wynika, iż do roku 2022 roku opiekę nad R. D. sprawowała także matka. Sąd w pełni podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (I OSK 275/21, CBOSA), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie takiego związku nie ma. Odnosząc się do zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach pomocy bratu, należy przede wszystkim podkreślić, że: "O ile (...) konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie zatrudnienia lub jest przyczyną rezygnacji z zatrudnienia (...). Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą" (wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., I OSK 2322/22, CBOSA). "W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia. Musi zatem ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą" (wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I OSK 708/23, CBOSA). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy powyższa kwestia ma szczególne znaczenie, bowiem – oprócz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o czasowej niezdolności do samodzielnej egzystencji – w aktach znajduje się zrelatywizowane do tego samego okresu orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 9 lutego 2023 r. (k.33), w którym R. D. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Słusznie zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę na stan sprawności osoby wymagającej opieki. Jak z kolei wynika z poczynionych w toku postępowania ustaleń, wyeksponowanych już w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, skarżący pomaga bratu w codziennych czynnościach (czuwanie podczas snu, wyjścia do lekarza, wstawanie z łóżka, ubieranie, mycie, higiena jamy ustnej, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, zmiana pościeli). Zdaniem Sądu, taki zakres czynności nie implikuje konieczności rezygnacji z zatrudnienia, tym bardziej, że skarżący może też uzyskać wsparcie w postaci usług opiekuńczych. Poza tym, oceniając całokształt stanu faktycznego sprawy, nie można całkowicie pomijać okoliczności, że w opiece nad R. D. powinny uczestniczyć wszystkie osoby zobowiązane do alimentacji względem niego w takim samym stopniu, a więc nie tylko skarżący, ale także jego siostra (okoliczność zamieszkiwania w innym miejscu nie zwalnia z tej powinności). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki w takim samym stopniu jak wnioskodawca – ma znaczenie przy ocenie związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia a sprawowaną opieką (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2023 r., I OSK 2322/22; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r., I OSK 128/23, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r., I OSK 158/23, CBOSA). Dodać należy, że zgodnie z art. 135 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Zgodnie z art. 140 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. "Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1104/22, CBOSA). Organ ocenił zebrany materiał dowodowy prawidłowo i prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy prawa materialnego (w tym art. 17 ust. 1 ustawy) i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.