III SA/Kr 283/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie M. M. złożyła do Wójta Gminy wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka D. D. Decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] Wójt Gminy odmówił przyznania M. M. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka D. D. - na podstawie art. 2 pkt 4, art. 15 b, 20 i 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. W dniu 22.12.2010r. M. M. wniosła za pośrednictwem Wójta Gminy odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, że zarówno ona jak i dziecko posiadają zameldowanie w Polsce, w T przy ul. M. Przyznała, że przebywa w Belgii, ale nie z zamiarem pobytu tam na stałe. W Polsce bywa systematycznie. Podniosła też, że decyzję doręczono jej w dniu 10.12.2010r. bez potwierdzenia odbioru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2011r. znak [...] stwierdziło uchybienie przez M. M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2010r. znak [...] - na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 7.12.2010r. Potwierdzeniem tej okoliczności jest zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez skarżącą. Zgodnie natomiast z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Określony tym artykułem termin do wniesienia środka zaskarżenia upłynął w dniu 21.12.2010r. Odwołanie zostało wniesione przez skarżącą dzień później w dniu 22.12.2010r., po upływie ustawowego terminu. Z tego względu Kolegium zobligowane było do orzeczenia na podstawie art. 134 kpa, również dlatego, że skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stało się przedmiotem skargi M. M. do Sądu, w imieniu której działa matka I. M. W skardze podniesiono okoliczności doręczenia M. M. decyzji organu I instancji. W szczególności skarżąca zakwestionowała ustalenie organu jakoby doręczono jej decyzję organu I instancji w dniu 7.12.2010r. I. M. podała, że w związku z wnioskiem córki o zapomogę w dniu 6.12.2010r. informowała się w Urzędzie Gminy o toku sprawy i została poinformowana, że decyzja zostanie przesłana do miejsca wskazanego jako korespondencyjny. W dniu 10.12.2010r. wyjęła ze skrzynki pocztowej decyzję dotyczącą odmowy przyznania zapomogi wrzuconą przez kuriera. Decyzja datowana była na dzień [...] 2010r. i nie zawierała potwierdzenia odbioru. W dniu 13.12.2010r. wraz z córką próbowała w Urzędzie wyjaśnić kwestię doręczenia decyzji a zwłaszcza ustalić, od którego dnia ma biec termin na wniesienie odwołania i uzyskała informacje, że termin ten mija w dniu 27.12.2010r. Złożyła, zatem odwołanie w dniu 22.12.2010, będąc przekonaną o terminowości odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, a zwłaszcza ustalenie, że w aktach znajduje się dowód na odbiór przez M. M. decyzji organu I instancji w dniu 7.12.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (postanowienie NSA z dnia 2011-09-15, sygn. II GSK 1761/11, LEX nr 965116). Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. W aktach postępowania administracyjnego przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się dokument o nazwie "potwierdzenie odbioru pisma urzędowego", opatrzony pieczęcią Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Druk ten zawiera znak decyzji organu I instancji, a jako adresat wskazana została skarżąca. W miejscu określonym jako "Potwierdzam odbiór"- "/miejscowość data/" widnieje ręczny wpis "7.12.10" a obok "/podpis odbiorcy, ew. stopień pokrewieństwa/"- ręczny wpis nie w pełni czytelny, dokonany innym środkiem piszącym. Powyższe a w szczególności forma tego dokumentu wskazuje, że decyzja organu I instancji nie została doręczona przez pocztę. Nie zawiera też wskazania czy przesyłka została doręczona adresatowi czy też innej osobie. Pomimo, że skarżąca już w odwołaniu podnosiła zarzut, że decyzję organu I instancji doręczono jej w dniu 10.12.2010r. bez potwierdzenia odbioru, organ II instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie podjął żadnych czynności wyjaśniających tę okoliczność, wskazując jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 7.12.2010r., a potwierdzeniem tej okoliczności jest zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez skarżącą. Również w odpowiedzi na skargę nie wskazał na sposób doręczenia decyzji organu I instancji i prawidłowość doręczenia. Niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. bez podjęcia czynności sprawdzających prawidłowość doręczenia odpisu decyzji administracyjnej. Z treści art. 39 k.p.a. nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczenia, jak również nie można uznać za wiążącą w wyborze kolejność ich wymienienia w przepisie. Wszelkie pisma, w tym decyzje i postanowienia, powinny być doręczone przede wszystkim skutecznie. Skuteczność doręczenia pisma obciąża organ administracji publicznej. To na nim spoczywa obowiązek dochowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność, że organ przy doręczeniu decyzji posłużył się upoważnioną osobą (upoważniona osoba to także osoba prawna), zamiast zwykle stosowaną przesyłką pocztową, nie stanowi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdza to doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne wyrażające wielokrotnie pogląd, że posłużenie się przez organ formą doręczenia inną, niż zwykle stosowaną przesyłką pocztową jest zgodne z przepisami. Organ II instancji zobowiązany był natomiast z mocy art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie zwłaszcza, że strona już w odwołaniu kwestionowała fakt doręczenia decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności dotyczy to poczynienia niezbędnych ustaleń w zakresie ustalenia faktu doręczenia i daty doręczenia decyzji organu I instancji stronie tak, aby jednoznacznie określić kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania. Skoro w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy takiego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził, to uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (nakładającemu obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), a uchybienia tym przepisom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uprawdopodobnieniem tej oceny jest treść "Potwierdzenia odbioru pisma urzędowego" opisana powyżej. Zwłaszcza uwzględniając okoliczność, że zwykłe porównanie widniejącego na tym dokumencie podpisów osoby, która potwierdziła odbiór przesyłki z podpisem skarżącej czy też jej matki I. M. widniejących na dokumentach zalegających w aktach sprawy wskazuje, że nie zostały nakreślone przez tą samą osobę. Fakt doręczenia pisma samemu adresatowi, a nie innej osobie, powinien wynikać jednakże z adnotacji dokonanej przez doręczyciela na potwierdzeniu odbioru. Dokument o nazwie "potwierdzenie odbioru pisma urzędowego", nie zawiera adnotacji, komu decyzja organu I instancji została doręczona. Organ II instancji mógł też na etapie przed przekazaniem skargi do Sądu wyjaśnić te kwestie, zweryfikować je i w zależności od ustaleń, o ile potwierdzałyby stanowisko strony skarżącej, uwzględnić skargę we własnym zakresie (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Zatem organ II instancji na etapie przekazywania skargi pozostał bierny i wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 k.p.a. nie wystąpił do organu I instancji o jednoznaczne wyjaśnienie okoliczności dotyczących doręczenia decyzji organu I instancji. Pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów. Jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji organu I instancji, to nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jak również nie można mówić o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zatem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania orzeczoną przez organ II instancji w sprawie, należy uznać za przedwczesną, gdyż organ winien uprzednio ustalić prawidłowość doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy zauważyć, że odpowiedź na skargę, o której mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jest pismem skierowanym do sądu administracyjnego w związku z wniesioną skargą. Z istoty tego pisma wynika, że pismo to winno odpowiadać wymogom ogólnym dla pisma w postępowaniu sadowym określonych w Rozdziale 1 "Pisma w postępowaniu sądowym" (art. 45 i następne ustawy). W piśmie tym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, powinien odnieść się do treści podniesionych w skardze zarzutów. Nie spełnia tego wymogu odpowiedź na skargę powielająca argumentację wskazaną już w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie odnoszącą się do podniesionych w skardze zarzutów. Nie dotyczy to oczywiści sytuacji, gdy zarzuty skargi są tożsame z zarzutami odwołania i organ w odwoławczy odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.