III SA/Kr 287/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 11 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2006 r. znak [...], którą orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Nr [...] jedn. ewid. [...] polegającej na wykreśleniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jako władającej działkami Nr 1 i Nr 2 obj. KW [...] oraz działkami 3 i 4 objętymi KW [...] przy pozostawieniu wpisu Gminy [...] jako właściciela. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. podjętą w postępowaniu wszczętym z urzędu, orzekł o wykreśleniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Nr [...] jed. ewid. [...], Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jako władającej działkami 1 o pow. 0,0017 ha i 2 o pow. 0,0247 ha objętymi KW [...] oraz działkami 3 o pow. 0,0039 ha i 4 o pow. 0,0058 ha objętymi KW [...] i pozostawieniem Gminy [...] jako właściciela. Podstawę faktyczną decyzji stanowiła informacja Wydziału Skarbu Miasta [...], że wizja na przedmiotowych działkach ujawniła, że znajduje się na nich parking strzeżony prowadzony przez firmę prywatną, a właściciele firmy użytkujący teren bez tytułu prawnego zwrócili się o jego wydzierżawienie i prowadzone jest postępowanie w tej sprawie. Powołując w podstawie prawnej m.in. art. 20, 21 i 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Prezydent Miasta [...] stwierdził, że strony zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu i nie wniosły zastrzeżeń. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o jej uchylenie, podnosząc że przysługuje jej roszczenie o przekazanie wymienionych działek w użytkowanie wieczyste, za których użytkowanie ponosiła opłaty i faktycznie włada tymi działkami. Spółdzielnia Mieszkaniowa przyznawała, że Uchwalą Nr 1403 Zarządu Miasta Krakowa z dnia 22 października 1998 r. i aktem notarialnym [...] z [...] 1999 r. Zarząd Miasta przekazał w wieczyste użytkowanie w trybie bezprzetargowym szereg działek, wśród których nie było m.in. działek wskazanych zaskarżoną decyzją, ale podnosiła, że decyzją z [...] 1987 r. ponownie Urząd Dzielnicowy przekazał cały teren Spółdzielni w wieczyste użytkowanie, więc ma roszczenie o przekazanie tych działek. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przytoczył definicję ewidencji gruntów określoną przepisem art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz treść regulacji zawartych w przepisach § 10 ust. 2, 11 ust. 1 i 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i oceniając zebrany materiał zajął stanowisko, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wykazała przekazania działek objętych zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2006 r. w użytkowanie wieczyste, a zatem nie ma podstaw do wykazania jej w ewidencji jako władającego tymi działkami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Nie wskazując naruszonych przepisów prawa i powtarzając argumentację odwołania, skarżąca Spółdzielnia podnosiła, że przedmiotowe działki na przestrzeni ponad 20 lat, wraz z innymi działkami były oddawane Spółdzielni w wieczyste użytkowanie i kilkakrotnie rozwiązywane były umowy wieczystego użytkowania. Spółdzielnia twierdząc, że faktycznie użytkuje przedmiotowe działki i uiszcza opłaty za wieczyste użytkowanie przyznawała, że w odniesieniu do tych właśnie działek użytkowanie wieczyste (po uprzednim rozwiązaniu) nie zostało ustanowione, a "sprawa jest w toku", wobec ich pominięcia w uchwale Nr 1403 Zarządu Miasta Krakowa z dnia 22 października 1998 r.wymieniającej inne działki przekazane w trybie bezprzetargowym we wieczyste użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę, rozstrzygnięcie pozostawił uznaniu Sądu. Wskazując na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2006 r. sygn. III SA/Kr 444/05 (niepubl.), podkreślił, że w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych nieprawidłowe jest stanowisko wykazujące jedynie właściciela, a nie także władającego gruntami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 153, poz. 1270 z późn.zm.), kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi zgodność z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych niż podniesione na jej poparcie. Ewentualne bowiem roszczenie o wydanie działek z tytułu wieczystego użytkowania nie jest równoznaczne z podlegającym odzwierciedleniu w ewidencji gruntów stanem władania gruntem, jako stanem faktycznym. Zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej regulowanym przepisami art. 69 ust. 1 pkt 2 lit "b" i 7 "b" ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – zwanej dalej ustawą, oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej Rozporządzeniem. Przedmiotem sprawy było, żądanie przez Gminę Miasta [...] wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów przez wykreślenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jako władającej określonymi działkami stanowiącymi własność Gminy z tej przyczyny, iż pozostają one w samoistnym posiadaniu (bez tytułu prawnego) firmy prywatnej, określonej w protokole wizji z [...].2006 r. jako spółka cywilna FHW "[...]" i są użytkowane jako parking strzeżony. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji gruntów (oprócz tzw. danych przedmiotowych), wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby (fizyczne lub prawne), w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Już samo brzmienie tego przepisu wskazuje, iż wykazanie władającego (osoby fizycznej i prawnej), dotyczy takich gruntów, których właściciel jest niesporny – są to bowiem grunty państwowe lub samorządowe. Stosownie do przepisu art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw. Gmina jako utworzona z mocy prawa wspólnota samorządowa Mieszkańców stosownie do przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 powołanej ustawy posiada osobowość prawną. Wpisanie zatem objętych postępowaniem działek do księg wieczystych jako stanowiących własność Gminy Miasta [...] stwarza ustawowe domniemanie zgodności wpisanego prawa z rzeczywistym stanem prawnym. Niewątpliwie zatem przedmiotowe działki należą do kategorii gruntów samorządowych w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazanie w przepisie art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, że władającym gruntem państwowym lub samorządowym może być osoba fizyczna lub inna (niż państwowa, czy samorządowa) osoba prawna dowodzi, iż przepis ten pojęcia "władający" nie utożsamia tylko z tym podmiotem, który jest właścicielem gruntu i nie odnosi tego pojęcia tylko do państwowej osoby prawnej lub Skarbu Państwa (jako właścicieli gruntów państwowych), czy do samorządowej osoby prawnej (np. gminy, związku gmin, powiatu itd.). W świetle przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy wykazanie władającego gruntem samorządowym – jak w sprawie – polegać może albo na wykazaniu tego samego podmiotu, któremu przysługuje własność (np. jednostki organizacyjnej granicy nie posiadającej osobowości prawnej) albo innego podmiotu prawnego – osób fizycznych np. zorganizowanych w spółce cywilnej, lub osób prawnych (np. gminnej osoby prawnej), w których faktycznym władaniu, posiadaniu znajduje się działka. Wynikający z definicji ewidencji gruntów i budynków określonej art. 2 pkt 8 ustawy i z przepisu § 44 pkt 2 Rozporządzenia obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, obligował organy ewidencji do wprowadzenia zmian obrazujących aktualny stan władania. Jeśli zatem przyczyną wykreślenia z ewidencji gruntów Spółdzielni Mieszkaniowej [...] było ustalenie, że nie włada działkami Gminy, gdyż włada nimi inny podmiot, to ten inny podmiot był uczestnikiem postępowania, a orzeczona zmiana winna także uwzględniać rzeczywisty i aktualny na czas wydania decyzji stan władania. Przepisy Rozporządzenia wykonawczego do ustawy wydanego na jej podstawie art. 26 ust. 2 nie mogą być wykładane jako akt pozbawiający mocy, czy korygujący wyraźną treść przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, co do rodzaju danych podmiotowych jakie wpisuje się w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych. Przepis § 10 ust. 2 Rozporządzenia nie obejmuje zatem wszystkich sytuacji, w których wykazuje się dane osób lub jednostek organizacyjnych, które władają nieruchomościami. W odniesieniu do nieruchomości państwowych lub samorządowych (co przesądza o tym, że podmiot prawa ich własności jest znany), w odniesieniu do obowiązku ujawnienia władającego bezpośrednie zastosowanie ma przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, nakazujący w ewidencji wykazać także osobę fizyczną lub prawną władającą takim gruntem. Z przepisem tym koresponduje § 11 ust. 1 pkt 1 lit a Rozporządzenia, nakazujący ujawnienie w ewidencji użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wprowadzająca zmianę w ewidencji gruntów tylko przez wykreślenie podmiotu, który wpisany jako władający, gruntem Gminy nie włada, lecz bez równoczesnego wpisania podmiotu, w którego władaniu rzeczywiście pozostawały działki naruszała prawo materialne przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że stan faktyczny stanowiący podstawę ustalenia, że gruntem włada spółka cywilna wynikał z protokołu tzw. wizji z dnia [...].2006 r. dokonanej jeszcze przed wszczęciem postępowania. Ewentualne zatem wprowadzenie do ewidencji gruntów tego podmiotu jako władającego nadal tymi działkami winno być poprzedzone uprzednim postępowaniem wyjaśniającym stan faktyczny na datę wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Z uwagi na treść uchylonych decyzji brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 152 ustawy.