III SA/Kr 293/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. oraz P. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat skargę oddala. Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 22 listopada 2017 r. uchwałę nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948, Dz.U. z 2017 r. poz. 730 i 935) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948, 2255, Dz.U. z 2017 r. poz. 191, 1089). W § 1 pkt 7 uchwały wskazano, że ilekroć jest w niej mowa o mikroprzedsiębiorcy - rozumie się przez to osobę fizyczną, prawną lub spółkę osobową, która w poprzednim roku podatkowym uzyskała przychody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości do 150000 euro (przy czym przez przychody spółki osobowej rozumie się przychody wszystkich wspólników spółki osobowej), zatrudniającą średniorocznie mniej niż 10 osób. Wyrażoną w euro wielkość przelicza się na złote według średniego kursu ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski w ostatnim dniu roku obrotowego wybranego do określenia statusu mikroprzedsiębiorcy. W dniu 17 lipca 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXII/456/19 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r. Na powyższe uchwały wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A sp. z o.o. z siedzibą w K oraz P. K. Zarządzeniem z dnia 24 listopada 2021 r. wyłączono do odrębnego rozpoznania sprawę ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w K oraz P. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 2019 r. nr XXII/456/19 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r., gdyż wyżej wymieniona uchwała stanowi odrębny przedmiot zaskarżenia. Skarżący zaskarżyli uchwałę nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 104 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców) w zw. z regułą derogacyjną lex superior derogat legi inferiori poprzez ustanowienie definicji legalnej pojęcia mikroprzedsiębiorcy jako podmiotu, którego przychody z działalności gospodarczej rocznie nie przekraczają kwoty sto pięćdziesiąt tysięcy euro, podczas gdy definicja ustawowa tej grupy przedsiębiorców wskazuje, że mikroprzedsiębiorca to podmiot, który "osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro". Skarżący wskazali, że P. K. jest mieszkańcem Miasta K (z adresem zameldowania przy ul. K), natomiast A sp. z o.o. z siedzibą w K prowadzi na terenie K swoją działalność gospodarczą. Oboje skarżący na co dzień są użytkownikami tzw. obszaru płatnego parkowania, a zatem strefy płatnego parkowania oraz śródmiejskiej strefy płatnego parkowania - skarżący P. K. jest mieszkańcem podstrefy C sektor 8, natomiast adresem siedziby A sp. z o.o. jest ul. Z, a zatem obszar znajdujący się w podstrefie B, sektor 20. W ocenie skarżących uprawnienie do wniesienia skargi na zaskarżony akt posiada niewątpliwie każdy mieszkaniec obszaru płatnego parkowania (SPP oraz ŚSPP). Niewątpliwie skarżący są zarówno mieszkańcami tej strefy, jak i jej użytkownikami, a zatem posiadają w niniejszej sprawie legitymację skargową w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. Skarżącemu P. K. przysługuje prawo do korzystania z obszaru płatnego parkowania w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w zakresie zwykłych stawek opłat za godzinę postoju w podstrefie A, B oraz C, a także w zakresie stawek opłat abonamentowych "O" oraz "K" w podstrefie C. Z kolei skarżąca Spółka z o.o. A posiada prawo do korzystania z obszaru płatnego parkowania w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania w zakresie zwykłych stawek opłat za godzinę postoju w podstrefie A, B oraz C, a także w zakresie stawek opłat abonamentowych "O" oraz "M" w podstrefie B, sektorze 20. W ocenie skarżących uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa narusza w sposób bezpośredni interesy prawne zarówno skarżącego P. K., jak i A sp. z o.o. z siedzibą w K, choć nie czynią tego w tym samym stopniu i takim samym zakresie. Naruszony w niniejszej sprawie interes prawny skarżących ma charakter aktualny, realny i osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczy bezpośrednio ich sfery prawnej, co otwiera skarżącym drogę do sądowoadministracyjnej weryfikacji legalności zaskarżonych uchwał. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż z zarzutem strony skarżącej zgodzić się nie może, gdyż abonament dla mikroprzedsiębiorców funkcjonuje w krakowskiej strefie płatnego parkowania od 2011 roku. Korzystający z przedmiotowego abonamentu są przyzwyczajeni do funkcjonującej i obowiązującej nomenklatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.s.g.") organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co za tym idzie w swej treści będzie zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować także, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A nr 8, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę określającą strefę płatnego parkowania oraz wysokości płatności za parkowanie w tej sferze pojazdu samochodowego – biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania - posiada niewątpliwie mieszkaniec strefy płatnego parkowania, jak i użytkownik tej strefy. Niewątpliwie skarżący P. K. jest zarówno mieszkańcem strefy płatnego parkowania, jak i jej użytkownikiem, natomiast skarżąca Spółka jest użytkownikiem strefy z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą. Skarżący mają zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Kontroli Sądu podlegała uchwała nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376; dalej powoływanej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy: Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 13b ust. 3 i 4 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zdaniem Sądu § 1 pkt 7 narusza § 134 ust. 1 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.) poprzez wprowadzenie definicji pojęcia "mikroprzedsiębiorcy", które w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały było zdefiniowane w art. 104 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, a stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem, wskazuje natomiast, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu powyższa regulacja narusza prawo, jednakże naruszenie to nie ma charakteru naruszenia istotnego. Zgodnie z art. 104 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały "Za mikroprzedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych: 1) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz 2) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro". Wobec powyższego zdefiniowanie w sposób odmienny w § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały pojęcia "mikroprzedsiębiorcy" stanowi nieistotne naruszenie prawa, które nie może przesądzać o nieważności powyższego zapisu kwestionowanej uchwały. Takie stanowisko zostało też zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2013 r., III SA/Kr 1187/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 8 października 2013 r., I OSK 1418/13, CBOSA, wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2019 r., III SA/Kr 4040/18, CBOSA). Skarżący mimo, że objęli zakresem zaskarżenia całość uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat, nie skonkretyzowali w odniesieniu do pozostałego tekstu uchwały żadnych zarzutów. Jak już wyżej wskazano, zarzuty powinny być powiązane z interesem prawnym skarżących, a w tej sytuacji brak ich konkretyzacji powoduje, że skargę należy oddalić. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając wskazane naruszenie prawa za nieistotne – stosownie do art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.