III SA/Kr 297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez Z. B. decyzją z dnia 18 stycznia 2011r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2010r. Nr [...] o odmowie przyznania Z. B. jednorazowej pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010r. (Dz.U. Nr 132, poz. 889) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 28.09.2010r. Z. B. złożył w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o zasiłek celowy w kwocie 2000 zł w związku z powodzią w 2010r., oświadczając, że ani on ani jego rodzice nie opłacają składek KRUS. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 107 kpa, art. 6 pkt 14, 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40, 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2, 3, 4 ust. 1 i § 7 w/w rozporządzenia odmówił przyznania Z. B. przyznania jednorazowej pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. Organ, wymieniając przesłanki z w/w rozporządzenia, będące podstawą do przyznania pomocy rodzinie rolniczej, wskazał, że Urząd Wojewódzki przekazał dokumentację dotyczącą wyliczenia utraconego dochodu w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w gospodarstwie rolnym, a utracony przychód w roku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w stosunku do przychodu z lat poprzednich tj. 2007 – 2009 wyniósł 100% - co oznacza, że spełnione zostały warunki określone w § 2 pkt 2 i 3. Odnośnie warunku by co najmniej jedna osoba w rodzinie była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym – organ wyjaśnił, że warunek ten musi być spełniony w dniu składania wniosku o zasiłek, niezależnie od tego czy jest ubezpieczona z mocy ustawy, czy na wniosek, a także czy ubezpieczona jest w pełnym zakresie czy tylko podlega ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu. Natomiast nie przysługuje, jeżeli w rodzinie rolniczej ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega jedynie domownik. Według art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące. Tymczasem Z. B., w złożonym wniosku o przyznanie zasiłku celowego oświadczył, że nie jest rolnikiem ani też co najmniej jedna osoba w rodzinie nie jest w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. W związku z tym brakiem organ odmówił pomocy finansowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu Z. B., jego ojciec S. B., wnosząc o rozstrzygniecie sprawy po przedstawieniu stanowiska Urzędu Górniczego odnośnie przyczyn i skutków powodzi, spowodowanej przez działalność żwirowni A. Odwołujący wyraził przy tym niezadowolenie ze sposobu działania tej żwirowni, a także podniósł, że rozporządzenie, na którym organ pierwszej instancji oparł decyzję jest niezgodne z Konstytucją, gdyż niewiele osób spełnia warunki określone w rozporządzeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, odnośnie zarzutu niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, zauważając, że ani organ pierwszej instancji ani też Kolegium nie jest władne do oceny zgodności aktu z Konstytucją, w związku z czym rozpoznaje wniosek w oparciu o obowiązujące w tej kwestii przepisy. Następnie odnosząc się do kwestii warunku objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników wyjaśnił, że zgodnie z ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008r., Nr 50, poz. 291) przez rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa do zalesienia. Wynika z tego, że pomoc dla osób poszkodowanych przez powódź na podstawie cyt. rozporządzenia udzielana jest osobom, które nie tylko prowadzą działalność rolniczą, ale również objęte są ubezpieczeniem społecznym rolników. W niniejszej sprawie skoro Z. B. złożył w dniu 28.09.2010r. wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią w 2010r. r. pod odpowiedzialnością karną oświadczył, że nie opłaca składek KRUS, również rodzice nie opłacają, to oznacza, że nie spełnia podstawowego warunku otrzymania przedmiotowej pomocy. Organ zaznaczył przy tym, że wniosek Z. B. złożony na podstawie w/w rozporządzenia nie wyklucza złożenia wniosku o pomoc na zasadach ogólnych ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. B. powtórzył zarzuty skargi, akcentując zwłaszcza oparcie rozstrzygnięcia przez organy na rozporządzeniu niezgodnym z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zmianami dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga Z. B. podlega uwzględnieniu. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010r. pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia określonego w powołanych przepisach jest nieopłacanie przez skarżącego Z. B. ani też przez żadnego z członków jego rodziny składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, którą to okoliczność organy uznały za wykluczające z pomocy na podstawie w/w rozporządzenia. Stanowisko to jest w ocenie Sądu pozbawione podstaw prawnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 10.02.2011r. sygn. akt I OSK 1753/10 (Legalis) "przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009r. (Dz.U. Nr 167, poz. 1319) należy rozumieć w ten sposób, że pomocy, o której mowa w tym rozporządzeniu , udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Nie ma zatem rozstrzygającego znaczenia fakt, że osoba ubiegająca się o pomoc w związku z klęską powodzi w 2009 r. nie figuruje w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego". Co prawda w/w wyrok został wydany w sprawie, w której decyzja oparta była na rozporządzeniu Rady Ministrów z 2009r., a w omawianej sprawie podstawę prawną stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z 2010r., niemniej nie ma to o tyle znaczenia, że § 2 pkt 1 obu rozporządzeń sformułowane zostały w tym samym brzmieniu. Uzasadnieniem przedstawionej oceny Sądu, którą orzekający w sprawie skład podziela jest okoliczność, iż w/w rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Przepis ten nie określa przesłanek przyznania pomocy społecznej. Z tego względu należy przyjąć, że § 2 ust. 1 rozporządzenie z 2010r. przekroczyło delegację ustawową, ustanawiając warunek przyznania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź – w ten sposób, że odwołało się do konieczności podlegania przez potencjalnego beneficjenta pomocy ubezpieczeniu społecznemu. Nie może mieć zatem decydującego znaczenia fakt, że skarżący, jak również członkowie jego rodziny nie figurują w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Innymi słowy dokonanie wykładni omawianego przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające dla ustalenia znaczenia tej normy prawnej a konieczne jest sięgnięcie do innych metod wykładni, przede wszystkim celowościowej. Wspomniane rozporządzenie miało bowiem na celu pomoc rolnikom , którzy ponieśli straty w związku z powodzią. Wobec powyższego należy przyjąć, że orzekające w sprawie organy przedwcześnie uznały, że Z. B. nie jest rolnikiem w rozumieniu w/w rozporządzenia. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające o szerszym zasięgu niż dokonane, gdyż opierające się jedynie na oświadczeniu skarżącego, że nie podlega, jak też jego rodzina ubezpieczeniu w KRUS – ie. Sąd wobec tego, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy a także ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędnej wykładni § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia – uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.