I OSK 1753/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 234/10 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 234/10, po rozpoznaniu skargi S. W. , uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr Rep. [...]oraz decyzję Wójta Gminy H. z dnia [...] listopada 2009 r., wydane w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy H. odmówił przyznania S. W. zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z powodzią. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że od dnia 1 października 2009 r. strona nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, a więc nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Nie spełnia zatem przesłanki określonej w § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolnych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie powyższą decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca składając wniosek o zasiłek celowy w związku z powodzią w 2009 r. oświadczyła, że nikt z członków jej rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z dołączonego wykazu Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wynika, że S. W. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 października 2009 r. Według Kolegium skoro odwołująca, ani nikt z członków jej rodziny na dzień złożenia wniosku, jak również na dzień wydania decyzji w przedmiocie zasiłku celowego nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników to oznacza, że nie spełniono ustawowej przesłanki do udzielenia pomocy w związku ze szkodami spowodowanymi przez powódź. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż w przeszłości takiemu ubezpieczeniu wnioskodawczyni podlegała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. W. podkreśliła, że w czasie wystąpienia powodzi działalność rolnicza była jej jedynym źródłem utrzymania i w tym czasie podlegała ubezpieczeniu rolniczemu. Jej zdaniem spełniła wszystkie warunki określone w rozporządzeniu uprawniające do uzyskania zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia określonego w powołanych przepisach jest nie podleganie przez skarżącą na dzień wydania decyzji ubezpieczeniu społecznemu rolników. Poglądu tego nie można akceptować. Przede wszystkim zauważyć należy, że stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), na który powołano się w decyzji organu I instancji, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a ponadto może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z kolei powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r. Zdaniem Sądu, nie można pomijać, że wspomniane rozporządzenie Rada Ministrów wydała korzystając z delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zatem konkretyzując warunki realizacji rządowego programu pomocy społecznej, w tym wypadku w związku z klęską powodzi, jaka dotknęła szereg gospodarstw rolnych w 2009 r. i w celu złagodzenia jej skutków. Uznano przy tym, że w celu określenia osób uprawnionych do otrzymania pomocy zasadne jest odwołanie się do zdefiniowanego już w innej ustawie pojęcia "rolnika". Jednym z kryterium przyznania takiej pomocy, stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia, jest, by, co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej była rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym tym ubezpieczeniem. Stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), przez rolnika należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jeśli przyjąć, że wspomniane rozporządzenie miało na celu pomoc rolnikom, którzy ponieśli straty w związku z powodzią, to uzasadnione jest przekonanie, że wykładnia omawianego przepisu § 2 pkt 1 powinna opierać się na wykładni celowościowej. Przepis ten należy więc rozumieć w ten sposób, że pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., I OSK 1356/07 LEX nr 535021, oraz wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1509/07 LEX nr 489095 dotyczące wprawdzie wykładni § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. nr 155, poz. 1109), ale z uwagi na podobną treść tego przepisu znajdujący zastosowanie także w rozpatrywanej sprawie, także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r., II SA/Bd 271/09 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r., II SA/Po 182/09). Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2008 r., I OSK 1356/07, iż pierwszeństwo w określeniu podmiotu, który ma prawo do świadczenia z pomocy społecznej w razie klęski żywiołowej należy dać regulacji ustawowej, a więc regulacji zawartej w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie nie może odchodzić od reguł przyjętych w ustawie. Wynika to wprost z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ustawy o pomocy społecznej, która umożliwiając określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz specjalistycznego wsparcia, nie obejmuje określenia przesłanek przyznania pomocy społecznej. Nie może mieć zatem decydującego znaczenia fakt, że skarżąca nie znajduje się od dnia 1 października 2009 r. w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Przedwczesna jest także ocena organu odwoławczego, że skarżąca nie jest rolnikiem. Opieranie się w tym zakresie wyłącznie na jej oświadczeniu, w sytuacji, gdy z tego samego oświadczenia wynika, że powierzchnia użytków rolnych jej gospodarstwa wynosi 21,17 ha, z czego użytkuje 16,91 ha, co oznacza, że jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu rolników, nie może być uznane za uzasadnione. Organ powinien dążyć do wyjaśnienia tej sytuacji, tak, aby wszystkie okoliczności sprawy zostały rzetelnie ustalone, a strona nie poniosła negatywnych konsekwencji wynikających z błędnego przekonania, co do przysługującego jej statusu. Z tych zatem względów na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. a ) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.) Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy H. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 40 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r., przez przyjęcie, że w ramach przesłanki z § 2 pkt 1 rozporządzenia nie ma znaczenia fakt, iż skarżąca nie podlega od 1 października 2009 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., to jest jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wydając decyzję nie przeprowadziło wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności czy skarżąca jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznemu rolników. Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornym w sprawie, niekwestionowanym przez skarżącą jest fakt, że od 1 października 2009 r. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników określa w art. 3 ust. 1, że ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega się z mocy ustawy jak i na wniosek. W art. 7 i 16 ustawa określa zakres podmiotowy ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, wskazując jednocześnie na wyłączenie z ubezpieczenia z mocy ustawy, w sytuacji, gdy rolnik lub jego domownik podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu, ma ustalone prawo do emerytury lub renty albo ma ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca nie podlega, co istotne, na dzień wydania decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Nie ma znaczenia okoliczność, iż w przeszłości takiemu ubezpieczeniu podlegała. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r., stanowiące podstawę rozstrzygnięcia mają na celu udzielenie specjalistycznego wsparcia, o jakim mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego przyznawanego w związku z powodzią nie posiada charakteru uznaniowego, w związku z wydaniem, której można wziąć pod uwagę pozaustawowe okoliczności jak sytuacja rodzinna czy majątkowa. Niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów skutkuje odmową przyznania przewidzianego w tym rozporządzeniu świadczenia z pomocy społecznej. Nie jest natomiast wykluczone - w razie niespełnienia kryteriów rozporządzenia - udzielenie pomocy na zasadach ogólnych, tj. przewidzianych w art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W świetle powyższego należy uznać za nieuzasadnione stanowisko Sądu, iż w sprawie nie ma znaczenia fakt nie podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 października 2009 r. Ponadto podkreślić należy, że wyroki powołane w uzasadnieniu zapadły odmiennym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r. (Dz.U. nr 167 poz. 1319) pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sprawie niniejszej należy podzielić stanowisko zawarte w powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokach NSA z dnia z dnia 2 lipca 2008 r., I OSK 1356/07 oraz z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1509/07, które jak trafnie zauważył Sąd I instancji dotyczyły wprawdzie wykładni § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. nr 155, poz. 1109), ale z uwagi na podobne brzmienie przepisów znajdują zastosowanie również w sprawie niniejszej. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi podstawę do przyznania zasiłku celowego osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte powodzią w 2009 r. Jednym z kryterium przyznania takiej pomocy, stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia, jest by, co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej była rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Przepis ten odwołuje się wprost do regulacji zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników zawierającej definicję rolnika, przez którego należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Dokonując wykładni przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia zawierającego w swej treści normę odsyłającą do definicji rolnika w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników nie sposób nie dostrzec, że Rada Ministrów rozporządzenie z dnia 5 października 2009 r. wydała korzystając z delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zatem konkretyzując warunki realizacji rządowego programu pomocy społecznej, w tym wypadku w związku z klęską powodzi, jaka dotknęła szereg gospodarstw rolnych w 2009 r. i w celu złagodzenia jej skutków. Konstruując ten przepis prawodawcy chodziło niewątpliwie o wspomożenie rodzin rolniczych, które na skutek suszy poniosły straty w prowadzonych gospodarstwach rolnych. Uznał przy tym, że w celu określenia osób uprawnionych do otrzymania pomocy zasadne jest odwołanie się do zdefiniowanego już w innej ustawie pojęcia "rolnika". Trafnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że dokonanie wykładni omawianego przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające dla ustalenia znaczenia tej normy prawnej, a konieczne jest sięgnięcie do innych metod wykładni, przede wszystkim celowościowej. Przepis ten należy więc rozumieć w ten sposób, że pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Zgodzić się więc trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie ma rozstrzygającego znaczenia fakt, że osoba ubiegająca się o pomoc w związku z klęską powodzi w 2009 r. nie figuruje w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Ze względu na ratio legis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r., którym było udzielenie pomocy tym rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane powodzią z 2009 r. decydującą dla oceny spełnienia przesłanki z § 2 pkt 1 rozporządzenia winna być data powodzi i powstałych szkód, a nie data orzekania o ewentualnej pomocy. W takiej sytuacji za niezasadne należało uznać, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 40 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.