III SA/Kr 30/09

Sygn. akt III SA/Kr 30 /09 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek spr. Sędziowie : WSA Janusz Kasprzycki WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2008 r. nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 217 zł ( dwieście siedemnaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w imieniu Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] nałożył na "A" – R. K. karę pieniężną w wysokości 2310 zł, za zajmowanie w okresie od dnia 25.04.2008r do dnia 9.05.2008r, tj. przez 15 dni, bez zezwolenia, pasa drogowego ul. B około 50 m za ul. C, reklamą w formie transparentu o wymiarach 7m x 1m, o treści "[...]", rozwieszonego między słupem oświetlenia ulicznego, a słupem trakcji tramwajowej. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 40 i art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115), Uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004r (Dz. Urz. Woj. Nr 101, poz.1394), Statut Zarządu Dróg i Transportu nadany Uchwałą Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007 r. Nr [...] w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej KZD (Dz. Urz. Województwa z dnia 31 lipca 2007 r., nr 559, poz. 3714), oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 25.04.2008r w pasie drogowym ul. B 50 m za ul. C stwierdzono zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy przedmiotowym transparentem. Zawiadomiono właściciela plakatów firmę "A" – R. K. o wszczętym postępowaniu. W dniu 8.05.2008r. zgłosił się właściciel firmy, którego zapoznano z całością posiadanej dokumentacji. W dniu 9.05.2008r. stwierdzono nadal przedmiotowy transparent zajmujący pas drogi. W dniu 27.05.2008r., stwierdzono brak przedmiotowej reklamy. Postępowanie wykazało, że R. K. w okresie od 25.04.2008r. do dnia 9.05.2008r tj. przez okres 15 dni nielegalnie zajmował pas drogi ul. B, co w świetle treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych spowodowało nałożenie kary. Organ przedstawił szczegółowy sposób obliczenia kary. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie podpisane przez S. K., który podniósł, że transparent jak i plakaty były umieszczone wzorem lat poprzednich za zgodą właścicieli posesji. Podkreślił, że reklamy zostały zlikwidowane w dniu 11.05.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2008r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego - umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wystąpiło do S. K. z zapytaniem, jaki jest jego status w sprawie i jakie zachodzą relacje pomiędzy nim a R. K. - adresatem kwestionowanej decyzji. S. K. wyjaśnił, że jest ojcem R. K., że posiada jednoosobową firmę, która zajmuje się pomocą firmie syna w zakresie reklamy targów. S. K. dołączył do pisma kserokopie: zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej syna R., zaświadczenia o prowadzeniu działalności przez S. K., oraz upoważnienie z daty 1.03.2008, wystawione przez R. K., którego treść brzmi: "upoważniam mojego ojca S. K., legitymującego się dowodem osobistym Nr ... (na oryginale właściwy numer) do reprezentowania mojej Firmy w sprawach organizacji Targów [...] w zakresie reklamy i kontaktów z mediami". Zdaniem Kolegium posiadane przez S. K. upoważnienie, nie jest pełnomocnictwem, które upoważniałoby go do występowania w imieniu syna R. K. z odwołaniem od decyzji administracyjnej, której stroną jest R. K. Strona postępowania administracyjnego może występować sama lub przez pełnomocnika. Żeby można uznać za skuteczne posiadanie pełnomocnictwa do występowania w imieniu innej osoby, z udzielonego pełnomocnikowi pełnomocnictwa musi wynikać, że jest on umocowany do występowania w imieniu dającego takie zlecenie przed organami administracji w określonych konkretnie sprawach, lub też we wszystkich sprawach związanych z prowadzeniem firmy "A". Pełnomocnictwo musi być także opłacone opłatą skarbową. Upoważnienie dotyczy jedynie reprezentacji w zakresie reklamy i kontaktów z mediami, co nie jest tożsame z pełnomocnictwem, które umożliwia złożenie odwołania od decyzji administracyjnej. Odwołanie (bądź zażalenie) od rozstrzygnięcia organu administracji, złożyć może tylko strona tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli ten, kto posiada interes prawny. Wniesienie odwołania przez osobę nie posiadającą interesu prawnego powoduje bezzasadność złożenia takiego środka, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. W sprawie o nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego stroną jest ten, kto tego zajęcia bez zezwolenia dokonał. Plakaty reklamowe rozwieszała firma R. K., nie mając na taką czynność zezwolenia, co potwierdził jej właściciel. W tej sytuacji stroną postępowania o nałożenie kary za zajęcia pasa drogowego jest R. K., któremu służyło prawo złożenia odwołania. Takiego uprawnienia nie posiada S. K., bowiem po pierwsze - stroną postępowania nie jest, a po drugie - nie jest też prawidłowo umocowany do występowania w zastępstwie R. K. R. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej: - błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę decyzji przez przyjęcie, że ojciec nie był pełnomocnikiem R. K., podczas gdy był ustanowionym przez niego pełnomocnikiem, - naruszenie przepisów postępowania przez zaniechanie wyjaśnienia zakresu umocowania S. K. i nie zażądania w tym przedmiocie stosownego oświadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Podniósł, że przedłożony przez S. K. dokument wyraźnie wskazywał, że skarżący umocował go do działania w swoim imieniu. Skoro działał za skarżącego należało domniemywać, że ustanowił go pełnomocnikiem i w niniejszej sprawie to potwierdza. Jeżeli Kolegium miało wątpliwości czy S. K. był pełnomocnikiem winno była żądać od skarżącego wyjaśnienia i potwierdzenia tej okoliczności. Zarzucił także, że nie opłacenie pełnomocnictwa opłatą skarbową nie powoduje nieważności pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego, wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Kolegium ponownie stwierdziło, że upoważnienie jest dokumentem potwierdzającym jedynie prawo do reprezentacji w zakresie reklamy i kontaktów z mediami. Tak określony zakres upoważnienia nie jest tożsamy z upoważnieniem do reprezentowania przed organami administracji publicznej. Takie upoważnienie powinno wprost wynikać z treści dokumentu, nie można go domniemywać. Taki wniosek wynika z analizy przepisów o pełnomocnictwie zawartych w k.p.a. Ponieważ z art. 33 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach mniejszej wagi można nie żądać pełnomocnictwa, a jego treści można domniemywać, to nie można domniemywać treści pełnomocnictwa we wszystkich innych sprawach, (których nie można określić jako sprawy mniejszej wagi). Sprawy nie można uznać za sprawę mniejszej wagi, ponieważ dotyczy majątkowych interesów skarżącego. Z treści upoważnienia nie wynika wprost pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniach administracyjnych i dokument ten pełnomocnictwem nie jest. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że w razie wątpliwości Kolegium powinno zwrócić się do niego o stosowne wyjaśnienia, Kolegium stwierdziło, że tak właśnie postąpiło. Temu właśnie służyło wezwanie do przedstawienia pełnomocnictwa lub innego wyjaśnienia statusu S. K. w niniejszej sprawie, jakie Kolegium wystosowało na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji było umorzenie postępowania odwoławczego. Dlatego też nie odnosząc się do prawidłowości decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr. 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej k.p.a., normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 k.p.a.: Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. § 2. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. § 3. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. § 4. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Nie lega wątpliwości, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane. 1. Uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań, co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. 2. Niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeśli usunięcie braku nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy. (wyrok NSA W-wa, 2006.07.04, sygn. II OSK 941/05, LEX nr 275483). Jeżeli pełnomocnictwo nie zostało formalnie doręczone organowi lub też organ uznaje, że przedłożony dokument pełnomocnictwem nie jest, a pełnomocnik podjął czynności w postępowaniu, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a. który określa, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji, kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że wezwanie do uzupełnienia braków winno być skierowane nie do pełnomocnika lub osoby uznającej, że jest pełnomocnikiem, a do strony postępowania administracyjnego. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu można pozostawić podanie bez rozpoznania, czy też odmówić skuteczności innej czynności. W sprawie poddanej kontroli Sądu, analiza treści odwołania w powiązaniu z wyjaśnieniami S. K. i przedłożonym "upoważnieniem" wskazują jednoznacznie, że wnosząc odwołanie nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby. Nietrafnym, więc było przywoływanie argumentacji, że nie był stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, uchybiło powyższym obowiązkom skoro nie skierowało do strony postępowania, którą był R. K., wezwania do podpisania odwołania po uznaniu, że upoważnienie przedłożone przez S. K. nie jest pełnomocnictwem, które upoważniało do występowania w imieniu syna R. K. z odwołaniem od decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Na marginesie należy zauważyć, że w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który uzależniałby skuteczność złożenia pełnomocnictwa od uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Kolegium zresztą takiego przepisu nie wskazało. W konsekwencji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy i Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.