III SA/Kr 306/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 16 ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...], ustalającą, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez S. K. za okres od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. w łącznej wysokości 15.264,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek S. K. z dnia 27 września 2005 r., decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. organ l instancji przyznał jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 września 2005 r. na stałe. Następnie, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] zmieniono wysokość zasiłku pielęgnacyjnego, zwiększając go do kwoty 153,00 zł miesięcznie. Na podstawie zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 sierpnia 2014 r. znak [...] ustalono, że strona jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od 11 maja 2006 r. W związku z powyższą informacją, organ l instancji wszczął postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia uprawnień do otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...] Burmistrz Miasta ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez S. K. za okres od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. w łącznej wysokości 15.264,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu organ podał, że w konsekwencji wydania na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. uchylającej S. K. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2014 r. bezterminowo, konieczne było ustalenie wysokości nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. K., wskazując, że nie miała świadomości, iż świadczenie jej się nie należy. Podniosła, że nie była prawidłowo pouczona o obowiązku poinformowania organu l instancji, iż nie powinna naraz pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Wskazała także, że decyzja organu l instancji pozbawia ją prawa do świadczenia z datą wsteczną. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. W uzasadnieniu, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że podziela ustalenia organu l instancji, że S. K. nie posiadała uprawnień, by otrzymywać zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na to, iż od dnia 11 maja 2006 r. wypłacany jest jej dodatek pielęgnacyjny. Odwołująca się była prawidłowo pouczona o przesłankach uniemożliwiających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe wynika z podpisanego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, w którym w części "Pouczenie" odwołująca oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego, a także nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto, przy okazji doręczenia jej decyzji w sprawie (decyzji nr [...] z dnia [...] 2005 r. oraz decyzji z dnia [...] 2006 r. nr [...]), w części dotyczącej pouczenia odwołującej było wskazywane, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do zasiłku winna o tym niezwłocznie powiadomić organ I instancji. Skoro odwołująca w dniu 27 września 2005 r. oświadczyła, że zna zasady i warunki uprawniające do zasiłku pielęgnacyjnego, a zasady te w przedmiocie niemożności otrzymywania naraz przez świadczeniobiorcę zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego nie zmieniły się od dnia złożenia przez nią wniosku, nie sposób podzielić argumentów odwołującej o braku świadomości pobierania świadczenia nienależnego. Z uwagi na powyższe, świadczenia pobierane były przez S. K. nienależne w okresie od 1 maja 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 144,00 zł miesięcznie, a od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2014 r. w kwocie 153,00 zł miesięcznie, zaś organ l instancji prawidłowo ustalił łączną kwotę nienależnych świadczeń na 15.264,00 zł (4x144 zł + 96x153 zł). Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w Krakowie S. K., podnosząc, że zarzuty i argumentację, zgłoszone uprzednio na etapie odwołania od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji, wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem. Materialnoprawną podstawą orzekania organów był art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. 2013 r., poz. 1456 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). W świetle ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jak stanowi ust. 2 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Decydujące zatem znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, ma dokonana przez orzekające organy wykładnia powyższych przepisów ustawy. Podnieść należy, że w świetle definicji legalnej, zawartej w przytoczonym artykule 30 ww. ustawy, przez "świadczenie nienależnie pobrane" rozumieć należy tylko takie świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 22/14; LEX nr). Od pojęcia tego odróżnić należy pojęcie "nienależnego świadczenia", które "występuje między wówczas gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła." (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 780/10; LEX nr 754942). O "nienależnie pobranym świadczeniu" można zatem mówić tylko na gruncie, jurysdykcyjnego, administracyjnego postępowania, w toku którego doszło do skonkretyzowania w decyzji administracyjnej czyjegoś uprawnienia i zaszła jednocześnie jedna z przesłanek wskazanych w art. 30 pkt 1 do 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Będą to więc na przykład sytuacje, gdy: decyzją administracyjną przyznano danej sobie świadczenie, a następnie do niej skierowano kolejną decyzję lub czynność materialno-techniczną potwierdzającą, odpowiednio, ustanie, zawieszenie prawa albo wstrzymanie wypłaty świadczenia ( pkt 1 ust. 2 art. 30 ustawy; tak W .Maciejko w: A. Korcz - Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, 3 wydanie, Warszawa 2009, s.460), czy jak w tym konkretnym przypadku według organów, gdy osoba je pobierająca świadomie wprowadziła w błąd organ, a więc wszystkie te sytuacje, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 do 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza zatem tą sferą - jurysdykcyjnego administracyjnego postępowania - znajduje się pojęcie "nienależnego świadczenia". Pojęcie to występuje na gruncie prawa cywilnego, w art. 410 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), jako szczególna postać bezpodstawnego wzbogacenia się. Wskazać jedynie należy, że w świetle doktryny prawa cywilnego "nienależne świadczenie" obejmuje między innymi takie sytuacje, gdy ktoś je spełnił, nie będąc w ogóle do tego zobowiązanym (względem nikogo) lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył (tzw. condictio indebiti ). "W piśmiennictwie jako przykłady sytuacji, w których powstaje condictio indebiti wskazuje się: omyłkowe udzielenie pożyczki, świadczenie z gwarancji, gdy brak materialnych przesłanek do jej wykonania, dostarczenie towaru pod zły adres, zawyżony czynsz, podwójna zapłata, wypłata odszkodowania z OC na rzecz rzekomo poszkodowanego, który następnie okazał się sprawcą szkody (por. P. Księżak, Bezpodstawne..., s. 177). Świadczenie jest nienależne, jeśli w chwili jego spełniania miało ono podstawę prawną, jednak później podstawa prawna odpadła (tzw. condictio causa finita ). Sytuacja taka będzie mieć miejsce np. w razie uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli (art. 84-88 k.c.), odwołania darowizny (art. 898 k.c.)..." (vide: Agnieszka Rzetecka - Gil, Komentarz do art. 410, LEX). Trafnie zatem przyjmuje się w orzecznictwie sądowadministracyjnym, że zwrot świadczenia (na gruncie jurysdykcyjnego administracyjnego postępowania) obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona, jak i osoby, która uzyskała takie świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. W rozpatrywanej sprawie orzekające organy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy oraz Burmistrz Miasta, jako organ l instancji - uznały, że zaistniała przesłanka, wskazana w ust. 2 pkt 1 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca w okresie od dnia 11 maja 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. pobierała równocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny. Organy uznały jednakże, że skarżąca została już w decyzji przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny właściwie pouczona o warunkach uprawniających ją do zasiłku i że nie jest uprawniona do pobierania w związku z tym dodatku pielęgnacyjnego, nadto, w decyzji zmieniającej wysokość przyznanego jej świadczenia wskazano o konieczności poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku. Skoro więc skarżąca została w tym zakresie wystarczająco, jak uznały organy, pouczona, to nie można było podzielić jej argumentacji o braku świadomości pobierania nienależnego świadczenia. W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne. Zdaniem Sądu, aby w rozpatrywanej sprawie organy mogły wydać decyzję na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winny uprzednio ustalić bez cienia wątpliwości spełnienie się dwóch warunków: równoczesnego pobierania powyższych świadczeń oraz uprzedniego poinformowania beneficjenta zasiłku, o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Ugruntowane jest w orzecznictwie sądowadministracyjnym stanowisko, że nie można uznać za spełniające wymogi prawidłowego pouczenia przytoczenie treści przepisu, czy też przepisów. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenia dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (por. m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt l OSK 1529/12; LEX nr 1339588, czy z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt l OSK 981/10;LEX nr 745403. Powyższe oznacza, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia - winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia (tak NSA w wyroku l OSK 1701/12). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Stanowisko, powyższe, dotycząc obowiązku prawidłowego pouczenia o niemożności równoczesnego pobierania dwóch różnych świadczeń - zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, a w konsekwencji świadomości beneficjenta o niemożności ich łączenia, jest akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 października 2011 r., sygn. akt l OSK 762/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r, sygn. akt II SA/Ke 329/12, Baza NSA). Biorąc pod uwagę wiek skarżącej, jej wykształcenie (ukończenie jedynie, jak podała w skardze, kilka klas przedwojennej szkoły podstawowej), sytuację zdrowotną, nie można było przyjąć, że skarżąca została w sposób właściwy pouczona i co najważniejsze, że mogła zrozumieć treść pouczeń odnosząc je do swojej sytuacji i pojąć znaczenie prawne pobierania równocześnie obok zasiłku pielęgnacyjnego dodatku pielęgnacyjnego. Organy wadliwie też ustaliły okres równoczesnego pobierania ww. świadczeń. Wyraźnie z akt wynika, że równoczesne pobieranie tych świadczeń nastąpiło z dniem 11 maja 2006 r., a nie z dniem 1 maja 2006 r. Trafnie stwierdza bowiem WSA w Warszawie, że: "Ewentualne zmiany sytuacji świadczeniobiorcy w trakcie okresu zasiłkowego mogą skutkować utratą prawa do świadczenia rodzinnego, jednakże moment utraty prawa do świadczenia jest powiązany z momentem zmiany sytuacji, powodującej ten skutek i nie powoduje uznania za nienależne świadczeń uzyskanych w czasie, gdy świadczeniobiorca spełniał określone w ustawie kryteria."(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 1438/08, Lex nr 533543). W tego rodzaju sprawach organy powinny brać zatem pod uwagę ten moment, z którym beneficjent przestał spełniać warunki do przyznania świadczenia wskutek zmiany wpływającej na taki stan rzeczy. W ocenie Sądu organy nie wykazały zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, w konsekwencji brak było podstaw do wydania kontrolowanych rozstrzygnięć. Powyższe wskazuje zdaniem Sądu, że dokonane przez organy obu instancji ustalenia stanu faktycznego są nieprawidłowe i naruszają przepisy postępowania artykuły 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.