III SA/Kr 307/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści skargę oddala. W dniu 3 stycznia 2017 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął wniosek K. J. – dalej skarżącego, dotyczący wydania zaświadczenia o treści: "Zaświadcza się, iż sierż. sztab. K. J. pełnił służbę w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie wysokości świadczenia emerytury policyjnej o wskaźnik procentowy 0.5 procent za lata /okresy służby w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w szczególnych warunkach, lub właściwościach służby na zajmowanych stanowiskach służbowych, występowanie szczególnych zagrożeń dla zdrowia i życia funkcjonariusza w trakcie i w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi i jej szczególnej uciążliwości, powodującej szczególne zagrożenie wystąpienia szczególnych chorób zawodowych, zagrażających w następstwie ich powikłań życiu funkcjonariusza". Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) - dalej k.p.a., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż strona wnosząc o wydanie zaświadczenia może równocześnie żądać wydania zaświadczenia o treści przeciwnej do żądanej, a takie żądanie organ musi załatwić zgodnie z nakazami prawa i prawdą obiektywną. Uznał, że organ nie wydając zaświadczeń o treści przeciwnej pozostaje w bezczynności, a jego sprawy nadal pozostają załatwione w sposób niewłaściwy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. postanowienia. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący żądanie zawarte w ww. wniosku z dnia 3 stycznia 2017 r., tłumaczył potrzebą przedłożenia zaświadczenia w postępowaniu przed organem emerytalnym. Komendant podkreślił, że sprawa wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej o 0,5% podstawy jej wymiaru, była już wielokrotnie analizowana zarówno przez Komendanta Powiatowego Policji, Komendanta Wojewódzkiego Policji, w szczególności była też poddawana kontroli sądowoadministracyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący po raz kolejny zwrócił się o wydanie zaświadczenia, które miałoby potwierdzić pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, tym razem zmieniając nieznacznie treść swojego żądania. Po raz kolejny nie przedstawił on jednak żadnych dowodów, ani nie wskazał precyzyjnych okoliczności, które mogłyby potwierdzić fakt pełnienia przez niego służby w wymaganych przez prawo warunkach. Jak podkreślił Komendant, obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów spoczywający na organach administracyjnych nie może być uznany za nieograniczony. Strona nie może żądać, aby organy były odpowiedzialne za poszukiwanie dowodów w nieskończoność, albo, by podejmowały szczególne czynności w celu wydania tych dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo, albo których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne lub niemożliwe, ze względu na okresy archiwizacji i wybrakowania dokumentów administracyjnych, jak to miało miejsce w tej sytuacji. Zdaniem organu, powołując się między innymi na art. 7 i art. 77 k.p.a. strona musi przyjąć do wiadomości, że z przepisów tych nie można wyciągnąć wniosków, że wystarczające było sformułowanie przez byłego funkcjonariusza twierdzeń co do okoliczności faktycznych, natomiast obowiązkiem organu było poszukiwanie dowodów, aby te twierdzenia wykazać. To strona winna przedstawić organowi dowody przemawiające na jej korzyść, co w świetle stanowisk literatury i orzecznictwa nie może budzić żadnych wątpliwości. W skardze do WSA w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ustawy zasadniczej, zasad jednolitego i demokratycznego państwa prawnego, zaufania do organów takiego państwa, art. 9 k.p.a. oraz 80 k.p.a. Podniósł, że błędne jest stanowisko organu o uprzednim załatwieniu sprawy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej oraz o powadze rzeczy osądzonej, ponieważ stan prawny uległ szczególnej zmianie na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powołał się on na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym strona niezadowolona lub w przyszłości może w razie zmiany treści wniosku czy okoliczności, wnieść ponownie sprawę o wydanie zaświadczenia, co nie przekreśla prawa strony do równoczesnego zaskarżenia postanowienia wcześniej wydanego. Sformułował także szereg innych zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., tj. art. 7, 77, 80 i 75 z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest ww. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 lutego 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2017 r., odmawiające K. J. wydania zaświadczenia na wniosek złożony dnia 3 stycznia 2017 r. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 218 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Podkreślić również należy, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może się zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia potwierdzającym zdarzenie, o które wnosił wnioskodawca lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a.). Nie może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia o treści przeciwnej do żądanej przez wnioskodawcę. Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący wnioskiem z dnia 3 stycznia 2017 r. domagał się od organów Policji wydania zaświadczenia o następującej treści: "Zaświadcza się, iż sierż. sztab. K. J. pełnił służbę w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie wysokości świadczenia emerytury policyjnej o wskaźnik procentowy 0.5 procent za lata /okresy służby w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w szczególnych warunkach, lub właściwościach służby na zajmowanych stanowiskach służbowych, występowanie szczególnych zagrożeń dla zdrowia i życia funkcjonariusza w trakcie i w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi i jej szczególnej uciążliwości, powodującej szczególne zagrożenie wystąpienia szczególnych chorób zawodowych, zagrażających w następstwie ich powikłań życiu funkcjonariusza". Jak zaś wskazano wyżej, art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący wszczynając postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia w istocie dążył do przeprowadzenia w trybie administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne, które nie wynikały wprost z prowadzonych przez organy rejestrów lub ewidencji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za prawidłowe stanowisko organów Policji, że skoro posiadana przez te organy dokumentacja nie daje żadnych podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, to organy zobowiązane są do odmowy wydania zaświadczenia. Wyjaśnić należy bowiem, że kwestia wydania zaświadczenia opartego na dokumentacji pełnienia służby przez skarżącego była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy oraz przez sądy administracyjne. Skarżący wnioskiem z dnia 18 stycznia 2009 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji, zainicjował pierwszą sprawę w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w MO i Policji w latach 1988-2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej o 0.5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W tej sprawie, zostało przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Na podstawie analizy akt osobowych oraz zebranych dokumentów nie znaleziono podstaw do wydania takiego zaświadczenia. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o wyżej żądanej treści. W wyniku złożonego zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] 2009 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1043/09 oddalił skargę skarżącego na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2009 r. W świetle tych okoliczności organy Policji obu instancji zasadnie przyjęły, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, w treści żądania nieznacznie zmienionej, nie znajdowało żadnego potwierdzenia w prowadzonych przez organy Policji ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu tych organów. Przywołanie powyższych okoliczności zarówno przez organy administracji publicznej jak i przez sąd nie oznacza, powoływania się na powagę rzeczy osądzonej, ale służy przypomnieniu i potwierdzeniu, że akta dotyczące skarżącego zostały już wielokrotnie przeanalizowane i na ich podstawie nie jest możliwe wydanie zaświadczenia również w przedmiotowej sprawie. Nie wystąpiły bowiem żadne nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na dodatkową wiedzę organu w zakresie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Nadto skarżący, nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani nie wskazał nowych okoliczności, które mogłyby potwierdzić fakt pełnienia przez niego służby w warunkach przez niego stwierdzonych. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.