III SA/Kr 315/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Jakub Makuch WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. M i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2024 r. nr SKO.GiK/4161/73/2024 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Pismem z 20 stycznia 2025 r. T. M. i M. M. zaskarżyły postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium) z 9 grudnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką gminną nr ewidencyjny [...], a działką nr [...] stanowiącą współwłasność obu skarżących. Zaskarżone postanowienie Kolegium uchyliło postanowienie Wójta Gminy J. z 8 października 2024 r., w którym to postanowieniu organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4 920 zł i zobowiązał do uiszczenia kosztów M. M. (w wysokości 1 230 zł); T. M. (w wysokości 1 230 zł) oraz Gminę J. (w wysokości 2 460 zł). Zdaniem organu odwoławczego, który powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a, mógł obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania (tu: Gmina J., która wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu). Niemniej jednak w aktach sprawy brak było dokumentów dotyczących sposobu wyłonienia geodety. Kolegium wskazywało, że jeżeli takich dokumentów nie będzie, to w ponownym postępowaniu należy ustalić średni koszt rozgraniczenia na terenie gminy J. i na tym poziomie ustalić koszty rozgraniczenia. Skarżące powtórzyły w skardze argumentację zawartą w zażaleniu i wskazały, że nie było żadnych podstaw do wszczęcia rozgraniczenia przez Gminę J., ponieważ rozgraniczenia i modernizacja została ustalona na podstawie legalnych pomiarów w terenie. Zdaniem skarżących spór graniczny miał związek z nielegalnie wytyczoną drogą do budowy domu przez D. B., któremu Gmina J. dawała materiał drogowy, a on sukcesywnie nasypywał działkę skarżących. Do skargi dołączona została dokumentacja zdjęciowa dotycząca naruszeń prawa dokonywanych przez D. B. Zdaniem skarżących wyznaczony w sprawie geodeta nie wykonał żadnych prac, a one nie zgodziły się na pokazywany im przez geodetę przebieg granicy między ich działką, a drogą gminną. Skarżące na okoliczność trwającego sporu co do wytyczonej na szkicu granicy wskazywały swoją korespondencję kierowaną do Gminy. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i argumentowało jak w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie organ podkreślał, że nie mógł samodzielnie usunąć dostrzeżonych w sprawie nieprawidłowości ponieważ doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ organy prawidłowo przyjęły, że wszyscy współwłaściciele rozgraniczanych działek zobowiązani są do ponoszenia kosztów uprawnionego geodety, którego zadaniem było wykonanie rozgraniczenia. W istocie jednak organ II instancji nakazał jedynie uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające sposób wybrania uprawnionego geodety, a gdyby takich dowodów (dokumentów) nie było - ustalić średni koszt rozgraniczenia na terenie gminy J. Sąd zaakceptował takie stanowisko Kolegium. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości. Granica pomiędzy działkami nr [...] (droga będąca w posiadaniu Gminy J.), a działką nr [...] była zasadniczo sporna. Potwierdzają to same skarżące i dołączona do skargi dokumentacja wskazująca, na spór pomiędzy skarżącymi, a działającym (za przyzwoleniem Gminy J. – zdaniem skarżących) sąsiadem, budującym w sąsiedztwie swój dom i z tego powodu naruszającego granicę pomiędzy działką skarżących, a drogą gminną. Rzecz jednak w tym, że skarżące zaskarżyły postanowienie Kolegium, które co do zasady uchyliło postanowienie organu I instancji zobowiązujące skarżące do poniesienia połowy (w dwóch równych częściach) kosztów wynikających z faktury wystawionej przez uprawnionego geodetę, a wyłonionego przez Gminę J. do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. W postanowieniu tym Kolegium zaakceptowało samą zasadę obciążania skarżących kosztami geodety, a jedynie wskazało, że konieczne są ustalenia co do podstawy faktycznej wyliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia organu I instancji stanowiły przepisy art. 264 § 1 kpa w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią tych przepisów jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że to, czy w sprawie wydana została decyzja merytoryczna (rozstrzygająca sprawę co do istoty), czy też decyzja tylko w znaczeniu procesowym (umarzająca postępowanie), jest w tym przypadku bez znaczenia (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1356/06; wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek uiszczenia kosztów postępowania, co do zasady, spoczywa na stronach postępowania. Stosownie do art. 152 k.c., właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, zaistniał rzeczywisty spór graniczny między nimi, a Gminą J., dotyczący przebiegu linii granicznej między spornymi działkami. Pośrednio wynika to z twierdzeń zawartych w zażaleniu i w skardze, gdzie skarżące wskazują na ich zdaniem "nielegalne" naruszanie granic działki przez D. B., działającego, w ich opinii, za przyzwoleniem Gminy J. Te okoliczności spowodowały, że skarżące odmówiły wyrażenia zgody na okazaną przez geodetę granicę, co spowodowało umorzenie postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy J. (decyzja z 1 czerwca 2023 r.) i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Suchej Beskidzkiej. Skarga na wydaną w tej sprawie decyzję Kolegium z 28 listopada 2023 r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 maja 2024 r., III SA/Kr 188/24, ponieważ skarga ta została wniesiona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia (k.145 akt administracyjnych). Dowody potwierdzają więc, że w trakcie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego nie udało się ustalić prawnej granicy pomiędzy ww. działkami. Skoro pomiędzy właścicielami istniał spór co do przebiegu granicy to wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu prawidłowe i jednoznaczne określenie granic, leżało w interesie właścicieli spornych nieruchomości, których dotyczył spór graniczny. Zasadne zatem było stanowisko Kolegium, o obciążeniu kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości i to niezależnie od tego, kto był wnioskodawcą postępowania rozgraniczeniowego. Usunięcie niepewności prawnej co do przebiegu granicy, a zatem ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami niewątpliwie leży w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Każda z tych osób powinna zatem partycypować w kosztach rozgraniczenia, a zgodnie z treścią art. 152 k.c. należy przyjąć, że osoby te powinny uczestniczyć w tych kosztach w równych częściach. Prawidłowo Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Zgodnie z treścią tej uchwały organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on jedynie zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, czyli w częściach równych. Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09). Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje zatem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2010 r., I FSK 994/09). Tym samym samo przekonanie skarżących, że granica pomiędzy ich działką, a sąsiadującą działką drogową jest bezsporna nie może stanowić podstawy do uznania, że nie powinny one ponosić kosztów postępowania. Inne rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego niż po połowie na właścicieli sąsiadujących nieruchomości mogłoby mieć miejsce w sytuacji gdyby faktycznie jednoznacznie wynikało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przesądza o przebiegu granicy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w badanej sprawie (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., I OSK 2214/23). Ani skarżące, ani też organ nie powołały się bowiem na jakiekolwiek wcześniejsze prace geodezyjne dotyczące rozgraniczenia spornych działek (np. operat dotyczący granicy pomiędzy obiema działkami). Sąd zaakceptował również stanowisko Kolegium sprowadzające się w istocie do konieczności wykazania, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone przez Gminę J. (zasadniczo będącą w sporze co do wspólnej granicy) w sposób rzetelny i odpowiadający ogólnym zasadom k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne, aczkolwiek dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku (por. wyrok NSA z 19 listopada 2024 r. I OSK 1500/21). Z tych to powodów Sąd uznał, że zasadnie Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie nakazując organowi I instancji uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej fakt wystąpienia z zapytaniem ofertowym do kilku podmiotów (z znajdującej się w aktach korespondencji wynika, że takie zapytanie zostało wysłane do czterech geodetów – k. 1 akt administracyjnych), przy czym, nie jest jasne czy tylko jeden z geodetów udzielił odpowiedzi, czy też pozostali zaproponowali wyższe stawki. Sąd uznał więc, że z uwagi na stosunkowo wysokimi koszt wykonania czynności przez geodetę wybieranego przez Gminę J. zasadne były wątpliwości Kolegium. Dodać tylko należy, że jeżeli średni koszt postępowania rozgraniczeniowego (w przypadku braku materiałów nadesłanych przez innych geodetów) będzie wyższy niż koszty faktycznie poniesione na podstawie wystawionej faktury to podstawą ustalenia kosztów postępowania będzie koszt wynikający z faktury (czyli niższy niż średnia kosztów rozgraniczenia w Gminie J.). Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Sąd rozstrzygał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na art. 119 pkt 3 (zaskarżone postanowienie) i art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na posiedzeniu niejawnym).