III SA/Kr 318/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie początkowej i końcowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od słów: "począwszy od dnia 1.10.2020 r. do dnia 31.01.2022 r." Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało M. M. (dalej: "skarżący") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę M. M. począwszy od dnia 1.10.2020 r. do dnia 31.01.2022 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 24 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką M. M. Do wniosku dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności M. M., z którego wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 9 stycznia 2020 r. wynika ponadto, że M. M. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2022 r. Decyzją z dnia [...] 2020 r., [...] Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w uzasadnieniu wskazując, że podstawę odmowy przyznania świadczenia stanowi moment powstania niepełnosprawności M. M. oraz fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący w dniu 5 października 2020 r. złożył oświadczenie o rezygnacji z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia 6 października 2020 r. Wójt Gminy uchylił specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany M. M. Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Wójt Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. M. Jako podstawę odmowy organ wskazał powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 25 roku życia. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji wskazując, że wiek w którym powstała niepełnosprawność M. M. nie może być przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wniósł o orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie wnioskowanego świadczenia od dnia 1 lutego 2020 r., czyli od dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowane na matkę M. M., począwszy od 1 października 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego) wynika, że skarżący sprawuje opiekę całodobową nad chorą matką i z tej przyczyny nie może podjąć zatrudnienia. M. M. ma 64 lata i jest wdową. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a decyzja o uchyleniu prawa do specjalnego zasiłku została wyeliminowana z obrotu prawnego 6 października 2020 r. z mocą od dnia 1 października 2020 r. Kolegium podniosło, że nie posiada narzędzi do wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie mogło w konsekwencji przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym istniało prawo do zasiłku. W rezultacie, przyznane zostało świadczenie od 1 października 2020 r. (data wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego) do dnia 31 stycznia 2022 r. (data obowiązywania orzeczenia lekarskiego o niezdolności do samodzielnej egzystencji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie okresu, na jaki zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne oraz wniósł o przyznanie świadczenia od dnia 1 lutego 2020 r., czyli od daty złożenia wniosku, bezterminowo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. W kwestii daty końcowej przyznanego świadczenia Kolegium wskazało, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 9 stycznia 2020 r. o uznaniu M. M. jako niezdolnej do samodzielnej egzystencji jest elementem stanu faktycznego sprawy i jako orzeczenie najbardziej aktualne powinno stanowić podstawę orzekania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W rezultacie Kolegium przyjęło, że zaświadczenie powinno stanowić podstawę określenia obowiązywania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stale opiekuje się matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z tego powodu nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Spornym natomiast jest od jakiego momentu powinno zostać skarżącemu przyznane świadczenie pielęgnacyjne – czy od momentu złożenia wniosku (luty 2020), czy też od momentu uchylenia specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego (październik 2020). Sporna również jest możliwość określenia terminu końcowego przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Artykuł 24 ust. 4 u.ś.r. stanowi, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Należy wskazać, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. M. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, a orzeczenie zostało wydane na stałe. W rezultacie, w świetle regulacji art. 24 ust. 4 u.ś.r. brak było podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego do 31 stycznia 2022 r. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS rzeczywiście stanowi element, na podstawie którego ustalane są okoliczności faktyczne sprawy, ale nie może stanowić podstawy do dokonania przez organ ustaleń niezgodnych z przepisami prawa. Zaznaczyć należy, że ustawa przewiduje mechanizmy, które mają zapewnić, aby świadczenia rodzinne nie były pobierane w sytuacji zmiany okoliczności stanowiących podstawę przyznania świadczenia. W rezultacie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie określiło końcowy termin przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ w świetle art. 24 ust. 4 u.ś.r. świadczenie powinno zostać przyznane bezterminowo. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Trzeba wskazać, że ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, CBOSA). W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Podkreślić należy, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W państwie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżący złożył oświadczenie (k. 30), że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego prosi o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co więcej, w sprawie skarżącego zapadło aż 6 decyzji, z czego trzy, które bezpodstawnie odmawiały przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rezultacie pozbawienie skarżącego prawa do świadczenia od 1 lutego 2020 r. pozostaje w sprzeczności nie tylko z art. 24 ust. 4 u.ś.r., ale również z zasadą budowania zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 8 §1 k.p.a. W ocenie Sądu, treść u.ś.r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20.09.2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium Odwoławcze zastosuje przepis art. 24 u.ś.r. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.