III SA/Kr 321/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przebudowy budynku mieszkalnego w pasie drogowym drogi publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007 r., sygn.akt III SA/Kr 321/07 I. T. W. wystąpił, do Wójta Gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na wybudowanie ściany oddzielenia ogniowego w projektowanym do rozbudowy budynku, znajdującym się na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S. Na wniosku tym widnieje prezentata Urzędu Gminy z datą 15 listopada 2006 r. II. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy odmówił wyrażenia zgody wnioskowanej przez T. W. Jako podstawę prawną swej decyzji organ wskazał: art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz.U. nr 98 poz.1071 z późniejszymi zmianami), art. 43. ust. l i 2 oraz art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2004r., Dz. U. nr 204 poz. 2086 z późniejszymi zmianami) oraz rozporządzenie Wojewody z dnia 31 grudnia 1998, nr 52 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa (Dziennik Urzędowy Województwa nr 63, poz.345). W uzasadnieniu organ powołał się na mapę załączoną przez stronę do jej wniosku. Z tej mapy wynikało, że zachodnia ściana projektowanego budynku miałaby być zlokalizowana w linii istniejącej ściany budynku, przylegając bezpośrednio do drogi gminnej. Taka lokalizacja projektowanego budynku rażąco narusza zatem przepis art. 43 ust. l ustawy [art. 43 ust. l ustawy o drogach publicznych : obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy miast i wsi powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni], a dodatkowo narusza pas drogi gminnej. Za pozytywną zgodą zarządcy drogi w przedmiotowej sprawie, nie przemawia również fakt, iż ściana budynku projektowanego biegnie wzdłuż ściany istniejącego budynku. Ściana budynku zlokalizowana bezpośrednio przy krawędzi drogi gminnej zawsze będzie powodować sytuacje konfliktowe pomiędzy właścicielem budynku, zarządcą drogi a także użytkownikami drogi publicznej mającymi uzasadniony interes faktyczny w bezpiecznym korzystaniu z drogi gminnej. Taka lokalizacja ściany budynku przede wszystkim utrudniać będzie ruch na przedmiotowej drodze i wykonywanie zadań związanych z zarządem drogi. III. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. W. postawił zarzut, że organ wydający zaskarżoną decyzję w I instancji nie dotrzymał terminu zawitego 14 dni od dnia otrzymania wniosku strony. Termin ten został ustalony w art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r, o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004, nr 204, poz.2086 z późniejszymi zmianami). W ocenie Skarżącego, przekroczenie tego terminu jest równoznaczne z wyrażeniem przez organ I instancji zgody na podjęć prac, zaplanowanych przez T. W. na działce budowlanej numer ewidencyjny [...] w miejscowości S. W tej sprawie nie ma znaczenia fakt, że na decyzji widnieje data [...]. Rozstrzygający jest dzień dostarczenia decyzji stronie, co miało miejsce w dniu 6 grudnia 2006r. Nawet ekspedycja decyzji z Urzędu Gminy nastąpiła po upływie 14 dni od złożenia wniosku przez stronę. W żaden sposób nie można uznać, że istniejący na działce numer ewidencyjny [...] budynek leży w pasie drogowym. Zgodnie z definicją zawartą w cytowanej ustawie o drogach - pas drogowy musi być wydzielony liniami granicznymi, w tym przypadku granica przebiega w linii ściany budynku. IV. Organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze) zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. Podstawą prawną był art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art.38 ust.1-3 i art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych oraz § 7 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 1999, nr.43, poz.430) a) Termin określony w art. 38 ust. 3 ustawy jest terminem obowiązującym dla organu administracji dla podjęcia decyzji, a nie jej wysłania, a tym bardziej doręczenia. W ocenie SKO organ I instancji wydał decyzję w ciągu 14 dni od otrzymania wniosku strony i dlatego odwołanie było nieuzasadnione. b) art. 38 ust. 2 stanowi o przebudowie obiektów, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Obiekt strony utrudnia ruch drogowy i zagraża jego bezpieczeństwu, gdyż usytuowany jest bezpośrednio przy krawędzi jezdni drogi publicznej, której szerokość w tym miejscu wynosi zaledwie 3,0 m. Art. 38 ust. 3 odnosi się do "zgody, o której mowa w ust. 2", a ten z kolei ustęp odsyła do ust.l i dlatego może być rozważona kwestia, czy obowiązek zajęcia stanowiska w terminie 14 dni może być w ogóle odniesiony do obiektów, które powodują zagrożenie i utrudnienia w ruchu drogowym. c) Ustosunkowując się do wywodów Skarżącego na temat faktycznego znaczenia pojęcia "drogi" czy też "pasa drogowego", SKO powołuje się na definicje legalne drogi (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), jezdnii (art. 4 pkt 5 ustawy), "linii rozgraniczających drogi" (§ 3 pkt 3 rozporządzenia), linii rozgraniczające ulicy (§ 7 ust. l, § 8 ust. 1 rozporządzenia). W konsekwencji organ uznał, że w rejonie planowanych robót budowlanych na działce nr [...] istnieje tylko jezdnia, brak jest natomiast chodników, czy chociażby poboczy. Dlatego organ nie zgodzić się twierdzeniem Skarżącego, iż budynek usytuowany bezpośrednio przy 3-metrowej jezdni - powinien być zaakceptowany. V. T. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie wyrażenia zgody na przebudowę domu mieszkalnego w pasie drogowym drogi publicznej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego wnosząc jednocześnie o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wójt Gminy nie dotrzymał 14-dniowego terminu do wydawania swej decyzji w sprawie, a data [...] wpisana na dokumencie decyzji nie jest datą jej wydania. Organ ten dąży do rozbiórki legalnie wybudowanego budynku. Budynek istniał, gdy jeszcze drogi nie było. Właściciel ma prawo dbać o swój budynek. To nie planowana przebudowa przez inwestora a obecny stan techniczny budynku jest zagrożeniem dla bezpieczeństwa. Próba eliminacji zagrożenia napotyka na opór organu administracyjnego. VI. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie Dowody zgromadzone w sprawie nie potwierdzają zarzutu uchybienia przez organ wspomnianemu przepisowi, ponieważ wniosek datowany jest na 14 listopada 2006r." został doręczony w Urzędzie Gminy "15 listopada 2006r." Termin (zakreślony w art. 38 ust. 3 ustawy) upływał z dniem 29 listopada 2006r., a decyzja podjęta wcześnie, tj. już [...] i została następnie wyekspediowana w dniu 1 grudnia 2006r. (datownik Urząd Pocztowy), a więc bez zbędnej zwłoki. Doręczenie przez Urząd Pocztowy nastąpiło w dniu 6 grudnia 2006r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Nieuprawniony jest także zarzut, jakoby organy orzekające w sprawie "dążyły do rozbiórki legalnego budynku". Jednocześnie SKO wnosi o rozpatrzenie kwestii czy istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : A. Art. 38 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy obiektów w pasie drogowym, które stwarzają zagrożenie. Skoro jednak nie podjęto działań przewidzianych w art.66 Prawa budowlanego to dla oceny decyzji wydanych w niniejszej sprawie należy przyjąć, że organ (zarządca drogi) uznał, że budynek nie stwarza zagrożenia dla ruchu. Właściwy organ w przepisanym trybie nie nakazał, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art.66 Prawa budowlanego). Przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. (wyrok WSA z dnia 10 listopada 2005 r., VI SA/Wa 919/05 LEX nr 198869). W konsekwencji do remontu i rozbudowy budynku strony na działce nr [...] ma zastosowanie art.38 ustawy o drogach publicznych. B. Organ miał 14 dni (licząc od dnia wystąpienia przez stronę z wnioskiem o taką zgodę) — na ewentualną odmowę wyrażenia zgody na zamierzone prace budowlane. Niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni uznaje się jako wyrażenie zgody per facta concludentia czyli bez konieczności doręczania stronie jakiejkolwiek odpowiedzi organu. C. 14 dniowy termin na "zajęcie stanowiska" (art.38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) jest terminem relatywnie krótkim, z którym art.38 ust.3 ustawy o drogach publicznych wiąże domniemanie kluczowe dla spraw tego rodzaju, jak objęta rozpatrywaną obecnie skargą. Dlatego nie może ulegać wątpliwości, że w art.38 ust.3 ustawy o drogach publicznych zapisany jest implicite obowiązek właściwego organu I instancji działania nadzwyczajnie przyspieszonego. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 35 § 3 K.p.a. Mimo że w sprawie, o której mowa w art.38 ustawy o drogach publicznych, konieczne jest zazwyczaj przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (choćby najbardziej podstawowego), to przepis ten wyznacza 14 dniowy termin załatwienia sprawy. Nie jest to termin instrukcyjny, lecz zawity, po którym wygasa kompetencja organu do odmowy wyrażenia zgody; bezskuteczny upływ owego 14-dniowego terminu stwarza ustawowe domniemanie wyrażenia zgody. D. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art.110 K.p.a.). 1. Przepis rozróżnia "wydanie" decyzji – z jednej strony, oraz jej doręczenie i ogłoszenia – z drugiej. Racjonalna wykładnia analizowanego tu art.38 ustawy o drogach publicznych w związku z art.44 K.p.a. (doręczenie zastępcze) całkowicie wyklucza taką wykładnię terminu "zajęcie stanowiska" (w rozumieniu art.38 ustawy), która prowadziłaby do wniosku, że organ ma doręczyć stronie decyzję w terminie 14 dni. 2. Na drugim końcu skrajności można umieścić interpretację zaprezentowaną w niniejszej sprawie przez organy administracyjne, tj. przyznanie rozstrzygającego znaczenia dacie wpisanej przez organ na jego decyzji z równoczesnym pozbawieniem znaczenia prawnego — nie tylko daty doręczenia decyzji stronie, ale również — daty wysłania decyzji. Skrajność tego stanowiska polega na wyjęciu w ten sposób spod wszelkiej zewnętrznej zobiektywizowanej kontroli - przestrzegania owego 14-dniowego terminu. Można byłoby ewentualnie rozważyć możliwość uznania za datę "zajęcia stanowiska" (w rozumieniu art.38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) dobrze udokumentowaną datę podpisania decyzji, o ile byłyby dowody pozwalające uznać ten dzień za datę pewną. Jednakże na wezwanie Sądu do przedstawienia dowodów istotnych w tym zakresie, Wójt Gminy pismem z dnia [...] poinformował, że nie posiada tego rodzaju dowodów. Dlatego data wpisana na decyzji nie jest dowodem, na podstawie którego możnaby rozstrzygnąć spór, bedący przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Pierwszym dowodem zewnętrznym, powstałym niezależnie od organu, jest datownik Urzędu Pocztowego z datą 1 grudnia 2006 r. 3. W dniu 15 listopada 2006r wniosek strony został doręczony organowi I instancji (Wójtowi Gminy) czyli w środę 29 listopada 2006 r. upływał 14 dniowy termin dla ewentualnej odmowy wyrażenia zgody w niniejszej sprawie. Wyjątkowość tego terminu na tle ogólnej reguły art.35 K.p.a. implikuje obowiązek właściwego organu szczególnej staranności zarówno w dotrzymaniu 14-dniowego terminu, jak i – w udokumentowaniu tego dochowania tego terminu. W tej sytuacji nie można interpretować na niekorzyść strony ewentualnej zwłoki organu w wysłaniu decyzji aż do piątku 1 grudnia 2006 r. 4. Sąd nie podziela stanowiska organu administracyjnego, że działanie Wójta Gminy w niniejszej sprawie można prawidłowo ocenić odwołując się do standardowych sposobów działania administracji publicznej, gdzie 2 dniowa wysyłka pisma nie jest wyjątkowa. Sąd ocenia, że taka zwłoka musi być oceniana negatywnie w niniejszej sprawie ze względu na szczególny rygor określony w art.38 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli organ rzeczywiście zakończył postępowanie w I instancji i wydał decyzję w dniu [...] lecz przez dodatkowe dni nie wysłał decyzji, pomimo że doskonale znał skutki takiej zwłoki, to takie działanie organu administracyjnego nie zasługuje na ochronę, a wręcz przeciwnie – należy przyjąć, że tylko dlatego decyzja została wysłana 1 grudnia 2006 r., że dopiero wtedy została podjęta i sporządzona. Sąd musi zakładać racjonalność działania administracji publicznej, co w tym przypadku implikuje wniosek, że Burmistrz wysłał swą negatywną decyzję niezwłocznie po jej podpisaniu, a nastąpiło to już po upływie ustawowego terminu. Organ odwoławczy nie wykazał w sposób wiarygodny i przekonujący, że decyzja organu I instancji została wydana w terminie zakreślonym w art.38 ust.3 ustawy o drogach publicznych. Sądowi nie przedłożono przekonujących dowodów, mogących podważyć wniosek płynący z faktu, że dopiero w dniu 1 grudnia 2006 r. decyzja została wysłana pocztą. E. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz.831) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.