III SA/Kr 324/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie schronienia w Schronisku dla Bezdomnych [...] skargę oddala Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. Nr [...] o odmowie przyznania M. I. świadczenia w formie schronienia w Schronisku dla Bezdomnych [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przedstawiło ustalenia, które w toku postępowania administracyjnego dokonał organ I instancji. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez M. I., która twierdziła, że od kilku lat przebywa w K i od 2001 r. do 2011 r. zamieszkiwała w pustostanie, natomiast od lipca 2011 r. zajmowała nielegalnie szatnię [...], którą musiała opuścić. W wyniku prowadzonego postępowania, po analizie dokumentacji, poddano w wątpliwość oświadczenia strony dotyczące pobytu przez kilka lat w pustostanie w K. W związku z powyższym wystąpiono z wnioskiem do Urzędu Miasta w B o potwierdzenie wszystkich adresów stałego zameldowania M. I., a także wystąpiono z prośbą o wywiady alimentacyjne. W dniu 7 listopada 2011 r. w rozmowie z pracownikiem Gimnazjum w K ustalono, że dziecko M. I. uczęszczało od I do VI klasy do Szkoły Podstawowej w N i informację tę potwierdzono w tej szkole. Ustalono, że rodzina M. I. od wielu lat przebywa na terenie N i korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej sporadycznie z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe. W N strona była zameldowana w okresach od 14.10.1998 r. do 10.10.2001 r., od 23.09.2004 r. do 23.12.2010 r. i od 05.05.2011 r. do 22.07.2011 r. Zdaniem organu, z przeprowadzonych u dorosłych dzieci M. I. wywiadów alimentacyjnych można wywnioskować, że nie pomagają one stronie finansowo. W trakcie wywiadu M. I. poinformowała pracownika, że co drugi dzień przebywa w N, ponieważ pracuje w systemie zmianowym A w K. Wyjaśniła też, że grzecznościowo przebywa w mieszkaniu brata w N przy ul. K. W dniu 14 listopada 2011 r. w rozmowie z pracownikiem A, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami ustalono, że lokal w B, ul. P zamieszkuje były mąż strony. Do użytkowania lokalu zgłoszone są jeszcze dwie osoby: M. I. i K. I. Ustalono, że M. I. może przebywać w tym lokalu, jak również ma prawo do jego wykupu. W dniu 24 listopada 2011 r. w Urzędzie Miasta w N ustalono, że lokal, który zajmuje rodzina M. I. jest jej własnością, gdyż został przez nią wykupiony w 2008 r. Opłaty za energię elektryczną są kierowane do M. I. jako właściciela. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że M. I. ma możliwość zapewnienia sobie oraz dzieciom podstawowej potrzeby jaką jest schronienie. Nadto podano, że w dniu 7 października 2011 r., po przedstawieniu kilku wariantów możliwości zabezpieczenia schronienia, M. I. zwróciła się o udostępnienie spisu hoteli, hosteli i domów pracowniczych oraz schronisk i zdecydowała się na wynajęcie Hotelu [...]. Organ doszedł do przekonania, że rodzina przebywając na terenie K może przezwyciężyć potrzeby mieszkaniowe poprzez wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Organ I instancji zwrócił uwagę na to, że strona zataiła informację, że jest właścicielem mieszkania co, jego zdaniem, świadczy o próbie wyłudzenia pomocy z MOPS. Dodatkowo organ wskazał, że M. I. posiada stałe źródło dochodu, tj. wynagrodzenie z tytułu pracy w A oraz alimenty na syna i uzyskuje dochód w łącznej kwocie 2.137,50 zł, który trzykrotnie przekracza kryterium dochodowe rodziny. Nadto ustalono, że M. I. posiada samochód marki Fiat - Panda i – zdaniem organu I instancji - w przypadku niewystarczających zasobów finansowych ma możliwość sprzedaży tego pojazdu i przeznaczenia pieniędzy na wynajem. Dlatego też organ I instancji nie znalazł podstaw do przyznania pomocy w formie schronienia. Po rozpatrzeniu odwołania M. I., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, albowiem przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne opierając się nie tylko na ustawie o pomocy społecznej, ale także w oparciu o ustawę - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), który reguluje sposób przeprowadzania postępowania administracyjnego. Kolegium przytoczyło treść art. 67 § 1 i § 2, art. 68 i art. 75 § 1 Kpa i stanęło na stanowisku, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, albowiem wszelkie najważniejsze ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy ustalone zostały telefonicznie, a następnie z tych telefonicznych ustaleń zostały sporządzone notatki służbowe. Zdaniem Kolegium, organ powinien zwrócić się na piśmie do właściwych instytucji celem potwierdzenia zeznań strony. Notatki służbowe, które legły u podstaw decyzji, a których treść ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie zawierają elementów właściwych dokumentom. Za nieprawidłowe organ II instancji uznał oparcie się na ustaleniach poczynionych telefonicznie, które przesądziły o negatywnym, niezgodnym z wnioskiem strony, sposobem załatwienia sprawy i w efekcie na uznaniu, że M. I. nie może być podmiotem określonych praw i obowiązków. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a - zgodnie z art. 77 § 1 Kpa - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji winien ponownie przeanalizować niniejszą sprawę w celu ustalenia, czy M. I. spełnia, czy też nie spełnia, kryteria uprawniające ją do uzyskania pomocy, o którą wnosi, przy czym dokonane przez organ I instancji ustalenia powinny znaleźć swe odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, który następnie będzie podstawą rozstrzygnięcia. Równocześnie Kolegium zaznaczyło, że swoją decyzją nie przesądza o treści decyzji jaką wyda organ I instancji, a jedynie wskazuje na konieczność prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się M. I. i pismem z dnia 29 lutego 2012 r. wniosła na nią skargę, w której wyraziła niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej sprawy. Zarzuciła również, że treść zaskarżonej decyzji jest niezgodna z rzeczywistością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga M. I. nie jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że w wyniku odwołania M. I. od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga dotyczy więc decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), który stanowi: "Art. 138. (...) § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zdaniem Sądu, ma rację organ odwoławczy uznając, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, albowiem niedopuszczalnym jest ustalenie istotnych w sprawie okoliczności wyłącznie na podstawie notatek urzędowych pomimo tego, że art. 75 § 1 Kpa stanowi: "Art. 75. § 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Treść przytoczonego wyżej przepisu art. 75 § 1 Kpa nie ustala hierarchii dowodów stanowiąc, że należy "dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy", nie mniej jednak w przepisie tym wyraźnie mowa jest o dowodach, do których nie należą notatki urzędowe, czy zapiski służbowe. W zakresie tym Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1597/09 (opubl. LEX nr 745094): "W świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów." Mając powyższe stanowisko na względzie Sąd stwierdził, że rację ma organ odwoławczy wskazując na naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa: "Art. 77. § 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." "Art. 80. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Tymczasem organ I instancji zamiast zebrania materiału dowodowego i jego oceny dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego nie na podstawie dokumentów, ale w oparciu o sporządzone przez siebie notatki urzędowe. Powoduje to, zdaniem Sądu, niedopuszczalne zastępowanie notatkami dowodu z dokumentu i narusza przepisy art. 75 Kpa i art. 76 Kpa. W zakresie tym Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko sądownictwa administracyjnego zawarte przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1034/06 (opubl. www.nsa.gov.pl) dotyczące analogicznej sytuacji. Ma także rację organ odwoławczy wskazując na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 67 § 1 Kpa i art. 68 Kpa, które stanowią: "Art. 67. § 1. Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie." "Art. 68. § 1. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. § 2. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole." Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, a zatem rację ma organ odwoławczy powołując się na przytoczony wyżej art. 138 § 2 Kpa. Sąd podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 900/09 (opubl. LEX nr 745366): "Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie naruszył prawa, a zatem Sąd skargi nie uwzględnił orzekając na mocy art. 151 p.p.s.a. - jak w wyroku.