III SA/Kr 326/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy bez daty , Nr : [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji . wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2007r. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Gimnazjum nr [...] im.[...] w K. odmówił E. P. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 9b ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela z dnia 26 stycznia 1982r., w uzasadnieniu zaś wskazano, że zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tymczasem w dniu [...] września 2001r. tj. przy rozpoczynaniu procedury awansu zawodowego na nauczyciela kontraktowego, a także w dniu przystąpienia do rozmowy kwalifikacyjnej tj. [...] lipca 2002r. E. P. nie spełniała wymogów kwalifikacyjnych do zajmowania stanowiska nauczyciela – wychowawcy świetlicy w Gimnazjum (dyplom ukończenia Akademii [...] na kierunku pedagogika w zakresie zintegrowanej edukacji wczesnoszkolnej i przedszkolnej z podstawami logopedii). W uzasadnieniu decyzji zarzucono nadto, że Komisja powołana przez Dyrektora Gimnazjum nie dopełniła w pełni analizy formalnej dokumentacji wniosku o postępowanie kwalifikacyjne, jak również nie wydała zaświadczenia o akceptacji. Organ zauważył nadto, iż E. P. nie otrzymała aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego w obowiązującym terminie. Dlatego też na podst. art. 9h ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela podjęte czynności zostały uznane za nieważne i orzeczono jak w sentencji. Zaskarżoną decyzją znak [...], nieopatrzoną datą, po rozpatrzeniu odwołania E. P., Burmistrz Gminy i Miasta w M. utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję. Jako podstawę prawną powołano art. 9b ust. 7 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, w uzasadnieniu zaś podano te same argumenty, które powołane były w decyzji organu I instancji, niemal dosłownie je przytaczając. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że w dniu [...] września 2001r. rozpoczęła staż na nauczyciela kontraktowego, w przewidzianym terminie złożyła plan rozwoju zawodowego, który został zatwierdzony do realizacji przez Dyrektora Szkoły, po zakończeniu stażu złożyła sprawozdanie z realizacji stażu i została dopuszczona do egzaminu kwalifikacyjnego. Komisja Kwalifikacyjna pozytywnie oceniła to wystąpienie i poinformowano ją o uzyskaniu stopnia awansu nauczyciela kontraktowego. W dniu [...] września 2002r. otrzymała umowę o pracę na tym stanowisku. Zgodnie z sugestią Dyrektora Szkoły w dniu [...] sierpnia 2003r. wystąpiła do Kuratora Oświaty, który pismem z dnia [...] grudnia 2003r. ustalił na podstawie §1 pkt 4 Rozporządzenia MENiS z dnia 10 września 2002r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenie szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. nr 155, poz. 1288), że posiadane wykształcenie daje jej dostateczną wiedzę merytoryczną do zajmowania stanowiska wychowawcy świetlicy w gimnazjum. Skarżąca uważa, że w dniu rozpoczynania stażu posiadała wymagane wykształcenie, zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. nr 98, poz. 433 z późn. zm.), przepisy te wymagały bowiem ukończenia wyższych studiów zawodowych, a takie właśnie wykształcenie posiadała. Uważa bowiem, że Dyrektor szkoły uznał kierunek studiów za zbliżony, dopuszczając ją do stażu. Zdaniem skarżącej niesłuszny jest zatem zarzut, że w dniu otrzymania stopnia awansu nie posiadała wymaganych kwalifikacji. Przepisy te zmieniły się wraz z wejściem w życie Rozporządzenia z dnia 25 września 2002r., i po zmianie tych przepisów uzupełniła wykształcenie. W odpowiedzi na skargę wniesioną do Sądu Burmistrz Miasta i Gminy w M. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że pismem z dnia [...] grudnia 2003r. Kurator potwierdził tylko wykształcenie uzyskane przez E. P. później, w chwili zaś rozpoczynania stażu i odbywania rozmowy kwalifikacyjnej E. P. nie spełniała wymogów do zajmowania stanowiska nauczyciela wychowawcy świetlicy w gimnazjum. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w M., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą nadania E. P. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zatem ocena, czy w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto istnienie przesłanek pozwalających na odmowę nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego i czy je prawidłowo zastosowano. W ocenie sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. z Karta Nauczyciela (Dz.U. z 1997r., nr 56, poz. 357 z późn. zm.). Podstawową bowiem przesłanką odmowy nadania E. P. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego było przyjęcie, że w chwili rozpoczynania stażu nie miała stosownego wykształcenia. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły zatem, że miarodajną chwilą dla oceny spełnienia wymagań kwalifikacyjnych jest moment rozpoczynania stażu, tj. w niniejszej sprawie dzień [...] września 2001r. Podstawowe znaczenie zatem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w świetle obowiązujących przepisów istnieją podstawy do sformułowania takiej tezy, że nauczyciel ubiegający się o awans zawodowy powinien spełniać wymagania kwalifikacyjne w dniu rozpoczęcia stażu, czy też jest to wymóg uwzględniany przez organ dopiero przy wydawaniu decyzji o nadaniu lub odmowie stopnia awansu. W ocenie Sądu obowiązujące przepisy nie formułują takiej zasady, jaką wyprowadziły z nich orzekające w sprawie organy administracyjne, a mianowicie, że istnieje wymóg posiadania stosownych kwalifikacji już w chwili rozpoczynania stażu. Art. 9b ust. 1 cyt. ustawy Karta Nauczyciela wymienia warunki, jakie muszą być spełnione do nadania nauczycielowi kolejnych stopni awansu zawodowego, nie określając jednak kolejności, w której te warunki muszą zostać spełnione. Warunki przewidziane w tym przepisie są warunkami nadania stopnia awansu, a nie warunkami rozpoczęcia stażu. Ocena spełnienia wymienionych w art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela warunków nadania nauczycielowi kolejnych stopni awansu zawodowego, w tym także wymagań kwalifikacyjnych, powinna zatem następować na dzień wydawania decyzji w sprawie awansu zawodowego, a nie na dzień rozpoczęcia stażu. Istotą bowiem decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego jest rozstrzygnięcie tym aktem administracyjnym indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. To rozstrzygnięcie zaś, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, powinno nastąpić na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji. Nieprawidłowe jest zatem takie rozumienie tego przepisu, które zakłada, że ocena spełniania przez nauczyciela wymagań kwalifikacyjnych powinna być dokonywana na dzień rozpoczęcia stażu. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przyjęcie takiej wykładni naruszałoby względy celowości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007r., I OSK 541/06, NZS 2007/3/56). To na organie nadającym stopień awansu zawodowego spoczywa obowiązek analizy formalnej wniosku i dokumentacji oraz dokonania merytorycznej oceny spełnienia wszystkich wymagań przewidzianych ustawą do nadania stopnia awansu zawodowego. Ze zgromadzonych zaś w aktach sprawy dokumentów wynika, że na dzień wydawania decyzji w sprawie awansu zawodowego E. P. te wymagania kwalifikacyjne spełniała. Już zatem tylko z tego powodu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone jako naruszające przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy dodatkowo zauważyć, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji budzą wątpliwości co do zgodności z prawem także z wielu innych powodów. Organy orzekające w niniejszej sprawie wyraziły pogląd, że E. P. nie spełniała w momencie rozpoczynania stażu i odbywania rozmowy kwalifikacyjnej stosownych wymagań kwalifikacyjnych. Pogląd ten nie został jednak przez organy administracyjne należycie uzasadniony. Organy administracyjne nie wskazały zatem konkretnych podstaw prawnych z których wynikałoby, że posiadane przez E. P. wykształcenie nie było wystarczające do pracy w gimnazjum w charakterze wychowawcy świetlicy. Organy ograniczyły się do tego jednozdaniowego stwierdzenia, nie rozważyły zaś szczegółowo tego zagadnienia, zwłaszcza w kontekście mocy obowiązującej Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. nr 98, poz. 433 z późn. zm.) wobec treści art. 16 ustawy z dnia 18 lutego 2000r. o zmianie ustawy – Krata Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 19, poz. 239 z późn. zm.). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zatem bez należytego wyjaśnienia sprawy i bez pełnego i przekonującego uzasadnienia, naruszając przepisy postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zwrócić także należy uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2004r., U 1/04, OTK –A 2004/5/43, w którym orzeczono o niekonstytucyjności i niezgodności z delegacją ustawową §1 pkt 4 Rozporządzenia MENiS z dnia 10 września 2002r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenie szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. nr 155, poz. 1288). Przepis ten bowiem był sformułowany analogicznie do przepisu §1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. nr 98, poz. 433 z późn. zm.) i oparty był na tej samej delegacji ustawowej. Także i te kwestie nie były przez organ rozważane. Należy także zwrócić uwagę na nieprawidłowość zastosowania w uzasadnieniach decyzji obu instancji argumentu dotyczącego art. 9h ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do wydania decyzji w sprawie nieważności czynności, o której mowa w tym przepisie. Także argument dotyczący nieprawidłowości działania Komisji Kwalifikacyjnej i niewydania przez nią odpowiedniego zaświadczenia nie może przesądzać o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego. W przypadku bowiem, gdy wniosek o nadanie stopnia awansu zawiera braki, organ winien był wezwać stronę do ich uzupełnienia (por. wyrok WSA z 16 marca 2006r., II SA/Wa 2194/04, LEX nr 202359). To na organie nadającym stopień awansu zawodowego spoczywa bowiem obowiązek analizy formalnej wniosku i załączonej dokumentacji. Strona zaś nie może ponosić ujemnych konsekwencji niewłaściwego działania organów w toku postępowania administracyjnego. Szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga też rażące przekroczenie przez organy administracyjne jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady szybkości postępowania. Decyzja w sprawie stopnia awansu zawodowego została bowiem wydana przez organ I instancji dopiero po półtora roku od złożenia wniosku (wniosek z dnia [...], decyzja z dnia [...]). Także i z tego naruszenia prawa przez organ nie można czynić stronie zarzutu, a tak właśnie uczyniły orzekające w niniejszej sprawie organy wskazując w uzasadnieniach swoich decyzji, że strona nie otrzymała aktu nadania stopnia awansu w obowiązującym terminie. Dodatkowo trzeba też wskazać, że decyzja organu II instancji tj. Burmistrza Miasta i Gminy w M. dotknięta jest istotnymi wadami procesowymi. Nie zawiera ona bowiem jednego z ważnych elementów decyzji tj. daty wydania, a także zawiera błędne pouczenie o sposobie odwołania, naruszając art. 107 §1 kpa. Na koniec zaś należy szczególnie mocno podkreślić rażące naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy w M. polegające na bardzo znacznym, bo prawie trzyletnim przekroczeniu 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 54 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na przesłanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę (skarga wniesiona bezpośrednio do Sądu w dniu [...] kwietnia 2004r., przesłana przez Sąd do organu w dniu [...].04.2004r. – data prezentaty organu, a doręczona do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę dopiero w dniu [...].04.2007r.-data nadania). Zwrócić też trzeba uwagę na niekompletność przesłanych do Sądu akt sprawy (brak oryginału decyzji II instancji, brak dowodów doręczeń decyzji, itp.). Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że decyzje odmawiające E. P. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wydane zostały z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. Mając to na uwadze, zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały uchylone, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.