III SA/Kr 326/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Dorota Dąbek Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia z 19 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji postanawia I. skargę odrzucić, II. przyznać adwokatowi J. H. - Kancelaria Adwokacka w K, al. [...] - od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 420,00 złotych (słownie czterysta dwadzieścia złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku VAT. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 392/15 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 896/14 odrzucające skargę R. K. na pismo Prezydenta Miasta z 19 marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikację do kierowania pojazdami. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 27 lutego 2014 r. skarżący R. K. wniósł do Prezydenta Miasta o wskazanie podstawy prawnej stanowiska zawartego w piśmie z 18 marca 2013 r., zawiadamiającym o wykonaniu środka karnego polegającego na zakazie prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat. Uzasadnieniem uznania środka karnego za wykonany były następujące okoliczności: w dniu 5 listopada 2012 r. Urząd Miasta Wydział Ewidencji Pojazdów i Kierowców Referat Postępowań Administracyjnych otrzymał do wykonania prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z 21 lutego 2012 r. sygn. akt [...] oraz wyrok Sądu Okręgowego z 2 października 2012 r. sygn. akt. [...] utrzymujący w mocy wyrok z 21 lutego 2012 r. W pkt XV wyroku orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat, natomiast w pkt. XVIII wyroku na poczet orzeczonego środka karnego zaliczono okres zatrzymania prawa jazdy od 17 września 2007 r. Prezydent Miasta udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 19 marca 2014 r., w której wskazał podstawy prawne działania, jednocześnie informując o obowiązku poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. R. K. pismem z 9 kwietnia 2014 r. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. R. K. wniósł następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Prezydenta Miasta z dnia 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. III SA/Kr 896/14 odrzucił skargę R. K. Sąd uznał, że zaskarżone przez R. K. pismo z dnia 19 marca 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź innego aktu będącego przejawem władczej działalności organów administracji publicznej i kreującym uprawnienia lub obowiązki w konkretnej sprawie indywidualnej. Sąd miał na uwadze zarówno treść tego pisma oraz przebieg sprawy. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta działał w ramach procedury związanej z wykonywaniem przez organ administracji orzeczonego przez sąd środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wskazał, że wykonanie prawomocnego orzeczenia polega na powiadomieniu skazanego oraz sądu o przystąpieniu przez organ administracji do wykonania środka karnego lub na wezwaniu skazanego do wydania organowi prawa jazdy na czas wykonania orzeczonego środka karnego. Organ administracji nie wydaje w związku z tymi czynnościami żadnego aktu administracyjnego, w szczególności decyzji. Jego czynności nie mają również charakteru czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. R. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił w niej naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), ewentualnie w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżone pismo (bądź pismo z dnia 17 kwietnia 2014 r.) nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżone pismo jest w istocie wadliwą decyzją administracyjną, ewentualnie innym aktem podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym na wstępie postanowieniu przyznał rację Sądowi I instancji, że kognicji sądu administracyjnego nie podlegają czynności prowadzone przez organ administracji w wykonaniu orzeczenia sądu karnego. Niemniej zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie orzeczony wobec skarżącego środek karny został jednak wykonany. Z tego względu działanie Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie nie służy wykonaniu wyroku Sądu Okręgowego, jakkolwiek zaktualizował się na jego skutek. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaktualizował się obowiązek poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, gdyż skarżący w świetle wydanych orzeczeń sądu karnego był z punktu widzenia prawnego pozbawiony prawa jazdy na okres przekraczający rok. Sąd odwołał się w tej mierze do treści przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), wskazując, że prawo jazdy wydaje się po złożeniu z wynikiem pozytywnym odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony akt posiada elementy wymagane do poddania go kontroli jako decyzji administracyjnej: pochodzi od organu administracji i w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach osoby fizycznej niepodlegającej organowi służbowo czy organizacyjnie (odwołano się do wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 221, z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 495-498). Podkreślono, że nie tytuł pisma, ale jego treść determinuje uznanie go za decyzję administracyjną. Wskazano, że skarżone pismo jest aktem indywidualnym organu administracji rozstrzygającym o obowiązku jego adresata, niebędącego względem organu w relacji podległości służbowej czy organizacyjnej. Tym samym powinno podlegać badaniu jako decyzja administracyjna, tym bardziej że taką formę określa ustawodawca dla pozostałych aktów o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego – w art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone pismo należy zakwalifikować jako decyzję wydaną w oparciu o art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b cytowanej ustawy, będącą autonomiczną podstawą skierowania na egzamin państwowy, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając wskazówki zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponowna analiza sprawy ze skargi R. K. prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi jest decyzja Prezydenta Miasta, wydana na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Co prawda zaskarżony przez R. K. akt prawny nie został przez Prezydenta Miasta wprost nazwany decyzją, niemniej posiada elementy wystarczające i zarazem wymagane do poddania go kontroli jako decyzji administracyjnej. Pochodzi od organu administracji (Prezydenta Miasta), posiada oznaczenie adresata strony (R. K.), rozstrzygnięcie (obowiązek poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu) i podpis osoby upoważnionej (Kierownik Referatu Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców – Referat Postępowań Administracyjnych A. K.). Istotne ponadto pozostaje, że przedmiotowa decyzja w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach osoby fizycznej niepodlegającej organowi służbowo czy organizacyjnie (por. wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 221). Przesądzenie o formie prawnej pisma Prezydenta Miasta z 19 marca 2014 r. (jako decyzji administracyjnej) nie czyni jednak dopuszczalnym rozpoznanie skargi R. K.z powodu braku wyczerpania trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym etap sądowy. Wymóg wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, wynika wprost z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany i nie zapadnie rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane jego wniesieniem, dopóty nie można mówić, że stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.150). W niniejszej sprawie R. K. winien był zatem wnieść od decyzji Prezydenta Miasta z 19 marca 2014 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Niewyczerpanie powyższego administracyjnego trybu zaskarżenia powoduje, że skarga R. K. jest niedopuszczalna w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu.