III SA/Kr 332/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Firmy ,, A‘’ W. D. i A. Z. Spółka jawna na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 3 lutego 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie nakazu zbadania okoliczności i przyczyn wypadku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz organu pierwszej instancji , II. orzeka , że zaskarżone rozstrzygnięcia nie mogą być wykonane , III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 grudnia 2008 roku została przeprowadzona w Firmie "A" W. D. i A. Z. Sp. Jawna kontrola przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy. W wyniku tej kontroli w dniu 4 grudnia 2008 roku sporządzono "protokół kontroli", w którym zaznaczono m.in., że poprzednia kontrola miała miejsce w dniu 14 lipca 2006 roku, a także, że wyniku jeszcze wcześniejszej, przeprowadzonej w kwietniu 2006 roku wydano nakaz z dnia [...] 2006 roku polecając w określonym terminie zbadanie okoliczności i przyczyny wypadku jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ pracownik R. B. z poleceniem sporządzenia stosownej dokumentacji powypadkowej i doręczenia poszkodowanemu pracownikowi zatwierdzonego protokołu powypadkowego. Po rozpatrzeniu odwołania od tego nakazu kontrolowanego podmiotu, organ odwoławczy – Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] 2006 roku uchylił zaskarżony nakaz i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Podano, że po przeprowadzeniu tego postępowania organ I instancji – inspektor pracy uznał, ze brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji nakazującej zbadanie okoliczność i przyczyn wypadku jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ R. B. Z protokołu wynika także, że kontrola przeprowadzona w dniu 4 grudnia 2008 roku nastąpiła w wyniku wpływu w dniu 25 listopada 2008 roku do Oddziału Państwowej Inspekcji Pracy wniosku Prokuratury Rejonowej o przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia okoliczność i przyczyn wypadku jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ R. B. Po przeprowadzeniu powyższej kontroli z dnia 4 grudnia 2008 roku Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy skierował do kontrolowanego zakładu pracy – Firmy "A" W. D. i A. Z. Sp. Jawna Nakaz z dnia 04.12.2008 r. Nr rej. [...], który nakazywał zbadać w terminie zbadanie do dnia 31 stycznia 2009 roku okoliczności i przyczyny wypadku jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ pracownik R. B. z poleceniem sporządzenia wymaganej dokumentacji powypadkowej i doręczenia poszkodowanemu pracownikowi zatwierdzonego protokołu powypadkowego. Jako podstawę prawną wskazano art. 11 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), art. 207 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 234 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), a także § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1998 r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich dokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy (Dz. U. Nr 115, poz. 744 z późn. zm.). W uzasadnieniu nakazu organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Prokuratury Rejonowej, który wpłynął 25 listopada 2008 roku wraz z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 28 grudnia 2007 roku (sygn. akt [...]). Wyrokiem tym M. G., S. K. i B. F., którzy zeznali w postępowaniu prowadzonym przez inspektora pracy w 2006 roku, że w dniu 23 marca 2004 roku na terenie firmy "A" pracownik R. B. uległ wypadkowi w pracy, a następnie zostali oskarżeni przez Prokuratora Rejonowego, że zeznania te złożyli fałszywie, tj. o czyn z art. 233 § 1 kodeksu karnego - zostali uniewinnieni od popełnienia zarzuconego im aktem oskarżenia czynu. Powyższy wyrok stał się prawomocny, albowiem został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego sygn. akt [...] z dnia 25 kwietnia 2008 roku, który również dołączono do wniosku. Organ I instancji podniósł, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 grudnia 2007 roku (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy stwierdził, że zostało dowiedzione w sposób bezsporny, iż R. B. uległ w dniu 23 marca 2004 roku na terenie firmy "A" wypadkowi w pracy i te "ustalenia sądu karnego są wiążące dla inspektora pracy jako organu Państwowej Inspekcji Pracy". Organ wskazał, że na podstawie art. 234 § 1 Kodeksu pracy w razie wypadku przy pracy pracodawca jest obowiązany m. in. zapewnić ustalenie w przewidzianym trybie okoliczności i przyczyny wypadku, które – w oparciu o § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1998 r. – ustala powoływany przez pracodawcę zespół powypadkowy, w którego skład wchodzi pracownik służby bezpieczeństwa i higieny pracy oraz społeczny inspektor pracy. Od nakazu tego odwołanie wniosła Firma "A" W. D. i A. Z. Sp. Jawna podnosząc, że podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było pismo Prokuratury Rejonowej i ustalenia sądu karnego zawarte w uzasadnieniu wyroku, który to wyrok nie będąc wyrokiem skazującym "nie wiąże sądu cywilnego", co wynika "w oczywisty sposób z przepisu art. 11 kodeksu postępowania cywilnego". Decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. Nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżony nakaz z dnia 4 grudnia 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiocie zbadania okoliczności i przyczyn wypadku jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ zatrudniony w firmie R. B. wydano nakaz już w 2006 roku, który w wyniku odwołania został uchylony przez organ II instancji i sprawa została przekazania do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego organ I instancji – inspektor pracy uznał po przeprowadzeniu kontroli uzupełniającej w dniu 14 lipca 2006 roku, że brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji nakazującej zbadanie okoliczności i przyczyn wypadku jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ R. B. Okręgowy Inspektor Pracy podniósł, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Prokuratury Rejonowej, który wpłynął w dniu 25 listopada 2008 roku do Oddziału PIP. Zdaniem tego organu, ustalenia dokonane przez sąd karny dowiodły, że R. B. doznał wypadku przy pracy w dniu 23.03.2004 r. na terenie zakładu pracy i organ I instancji prawidłowo przyjął, że "wyrok ten jako dowód ma znaczenie prawne dla wyników prowadzonych czynności kontrolnych", a o znaczeniu prawnym określonego dowodu decyduje inspektor pracy prowadzący czynności kontrolne. Podkreślono, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 kpa i jest związany z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa oraz zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 kpa, przy czym na mocy art. 75 § 1 kpa należy jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ ten jednocześnie zaznaczył, że "w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie przesądzał o charakterze zdarzenia jakiemu uległ R. B.", a wydana decyzja "nakazuje jedynie zbadać okoliczności i przyczyny wypadku, którego zaistnienie w świetle zgromadzonych dowodów jest bezsporne, natomiast fakt uznania tego zdarzenia za wypadek przy pracy należy do kompetencji zespołu powypadkowego". Z decyzją tą nie zgodziła się Firma "A" W. D. i A. Z. Sp. Jawna, która w skardze wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy Okręgowemu Inspektorowi Pracy do ponownego rozpatrzenia. W skardze przedstawiono argumenty - jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przed terminem rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny m. in. wezwał organ II instancji - Okręgowego Inspektora Pracy o nadesłanie całości akt administracyjnych – oryginałów lub uwierzytelnionych kserokopii – spiętych lub zszytych i ponumerowanych według kolejności pozyskiwania dokumentów. Pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. organ ten poinformował, że przesłał ponownie całość akt administracyjnych w tej sprawie. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. pełnomocnik organu oświadczył, że po uchyleniu nakazu z dnia [...] 2006 r. decyzją Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2006 r., w sprawie prawdopodobnie nie była wydawana przez inspektora żadna decyzja, a po przeprowadzeniu kontroli w dniu 14.07.2006 r. inspektor do protokołu stwierdził brak podstaw do zbadania okoliczności tego wypadku. Na tej rozprawie Sąd zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy do przedłożenia protokołów i decyzji wydanych od pierwszej kontroli przeprowadzonej w okresie od 3 kwietnia 2006 roku do 24 kwietnia 2006 roku, w szczególności o przedłożenie dokumentów dotyczących sposobu zakończenia postępowania po decyzji uchylającej Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2006 r. Z nadesłanych przez Okręgowego Inspektora Pracy akt postępowania przeprowadzonego w 2006 roku wynika, że zostało ono zakończone pismem z dnia 18 lipca 2006 roku Nr rej. [...] zatytułowanym "notatka służbowa", w którym Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Oddział [...] stwierdził m. in., że "brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji nakazujących zbadanie okoliczności i przyczyn wypadku, jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ R. B.". Na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 roku pełnomocnik organu oświadczył, że po analizie akt sprawy z 2006 roku należy uznać, że sprawa ta nie została prawidłowo zakończona. Jednocześnie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – skarga jest uzasadniona, chociaż nie ze względów w niej naprowadzonych. Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającym ją nakazem organu I instancji ulegają uchyleniu z przyczyn procesowych bez badania zarzutów merytorycznych skargi, albowiem bezsprzecznie w obrocie prawnym pozostają dwa odrębnie prowadzone postępowania dotyczące tej samej sprawy – "sprawy zbadania okoliczności i przyczyn wypadku na terenie firmy "A", jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ pracownik R. B.". W sytuacji gdyby organy prowadziły niniejszą sprawę jako kontynuację postępowania administracyjnego rozpoczętego w 2006 roku – bez wątpienia akta sprawy z 2006 roku zostałyby dołączone do akt administracyjnych najpóźniej po wezwaniu Sądu o przedłożenie pełnych akt postępowania w rozpatrywanej sprawie. Z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 roku wynika, że organy prowadziły dwa odrębne postępowania w tej samej sprawie nie orientując się, w jaki sposób ukończono postępowanie w sprawie prowadzonej w 2006 roku i nie biorąc pod uwagę konsekwencji prawnych wynikających z jej zakończenia. Zdaniem Sądu, jest niewątpliwym, że prowadzone na podstawie Rozdziału 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) postępowanie kontrolne jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego prowadzonym przez inspektora PIP w trakcie kontroli zakładu, w którym nie wydaje się żadnej decyzji ani postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a za datę wszczęcia postępowania można uznać każdą czynność, która zmierza do przeprowadzenia postępowania ogólnoadministracyjnego i wydania decyzji, w tym m.in.: rozpoczęcie kontroli, spostrzeżenie i odnotowanie naruszenia prawa pracy lub zasad bhp, przesłuchanie świadka, zapoznanie się z ekspertyzą, opinią itp., która stanowić będzie dowód w sprawie ogólnoadministracyjnej. O takim wszczęciu postępowania nie trzeba dodatkowo powiadamiać strony, którą jest zakład pracy, skoro powiadomiono ją o kontroli i miała ona możliwość uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. Bez wątpienia też i zgodnie z art. 31 ust. 9 -11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP: "9. Kopię protokołu kontroli inspektor pracy pozostawia podmiotowi kontrolowanemu. 10. W przypadku niestwierdzenia uchybień wynik kontroli może być udokumentowany w formie notatki urzędowej, która powinna zawierać zwięzły opis stanu faktycznego stwierdzonego w czasie kontroli. 11. Notatkę urzędową podpisuje inspektor pracy. Przepis ust. 9 stosuje się odpowiednio." Powyższe oznacza, że tylko w przypadku niestwierdzenia uchybień wynik kontroli może być udokumentowany w formie notatki urzędowej. W sprawie przeprowadzonej w wyniku kontroli firmy w 2006 roku stwierdzono uchybienia i jej wynik nie mógł być udokumentowany w formie notatki urzędowej, tym bardziej, że wydano nakaz z dnia [...] 2009 roku, a więc decyzję, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP. Wydanie decyzji powoduje, że zostaje rozpoczęte postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie w pełnym zakresie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Wskazuje na to wprost art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP: "Art. 12. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Co prawda nakaz z dnia [...] 2009 roku wydany przez organ I instancji został w wyniku odwołania kontrolowanego zakładu uchylony przez organ odwoławczy PIP decyzją z dnia [...] 2006 roku i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ale nie oznacza to, iż decyzją z dnia [...] 2006 roku zostało ukończone całe postępowanie administracyjne w sprawie. Organ I instancji – inspektor pracy dokonując kolejnej kontroli w firmie "A" w dniu 14 lipca 2006 roku nie wszczął tym samym drugiego, odrębnego postępowania, które w przypadku nie stwierdzenia uchybień upoważniałoby go do zastosowania art. 31 ust. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP i zakończenia takiego postępowania kontrolnego notatką urzędową, ale kontrola w dniu 14 lipca 2006 roku była dalszym postępowaniem mającym na celu ponowne rozpatrzenie sprawy, której przedmiotem było ustalenie czy istnieją podstawy do nakazania zakładowi pracy – firmie "A" "zbadania okoliczność i przyczyn wypadku, jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ pracownik R. B.". W tej sytuacji inspektor nie mógł zakończyć postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa notatką urzędową, ale winien wydać w sprawie rozstrzygniecie przewidziane przepisami kpa. Ukończenie postępowania zgodnie z regułami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego powoduje, że wznowienie takiego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie przepisów tego Kodeksu, a jednocześnie powoduje, że działania PIP polegające na kontroli zakładu pracy na przestrzeni kilku lat w tym samym przedmiocie (w tej samej sprawie) nie mają charakteru nękania pracodawcy. Jak wynika z akt sprawy z 2006 roku dołączonych przez organ odwoławczy przed rozprawą z dnia 11 lutego 2010 roku - Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Oddział [...] zakończył postępowanie w sprawie pismem z dnia 18 lipca 2006 roku Nr rej. [...] zatytułowanym "notatka służbowa", w którym stwierdził m. in., że "brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji nakazujących zbadanie okoliczności i przyczyn wypadku, jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ R. B.". Zdaniem Sądu – organy inspekcji pracy stwierdzając w decyzjach będących przedmiotem niniejszego postępowania, iż postępowanie w przedmiocie zbadania okoliczności i przyczyn wypadku jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ zatrudniony w firmie R. B. zostało zainicjowane wnioskiem Prokuratury Rejonowej, który wpłynął w dniu 25 listopada 2008 roku do Oddziału PIP - nie zauważyły, że pełne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie toczyło się już w 2006 roku. Jego ukończenie wówczas stwierdzeniem, że "brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji nakazujących zbadanie okoliczności i przyczyn wypadku, jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ R. B." i wszczęcie po dwóch latach nowego o to samo zdarzenie kończące się decyzją nakazującą "zbadanie okoliczności i przyczyn wypadku, jakiemu w dniu 23 marca 2004 roku uległ R. B." powoduje naruszenie jednej z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 kpa: "Art. 8. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli." Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy inspekcji rozważą i zdecydują, jaki charakter prawny ma pismo Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Oddział [...] z dnia 18 lipca 2006 roku Nr rej. [...] zatytułowane "notatka służbowa", a następnie rozważą i zdecydują, czy postępowanie rozpoczęte w 2008 roku w tej samej sprawie winno nastąpić w trybie wznowienia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też jest to część postępowania rozpoczętego kontrolą w kwietniu 2006 roku i dotychczas nie zakończonego. O podjętych w tej sprawie działaniach organy powiadomią stronę skarżącą tak, aby strona miała pełną świadomość co do swojej sytuacji oraz rodzaju, trybu i przedmiotu postępowania, a tym samym umożliwią stronie właściwe podjęcie obrony swych praw - zgodnie z art. 9 kpa, a nadto w oparciu o art. 10 kpa zapewnią stronie czynny udział w toku postępowania. W powyższej sytuacji należy stwierdzić, że organy inspekcji pracy wydając zaskarżone decyzje naruszyły wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a przeto Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcia nie mogą być wykonane – jak w pkt II wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. - jak w pkt III wyroku.