III SA/Kr 334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [ ] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, w pkt I. skierował S. B. do Domu Pomocy Społecznej na Oddział dla Osób w Podeszłym Wieku, ul. S – na czas do 28 lutego 2015 r., w pkt II. postanowił opłatę za pobyt w domu opieki społecznej ustalić odrębną decyzją po umieszczeniu S. B. w domu pomocy społecznej i w pkt III. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwago na ważny interes strony. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 104, art. 107 i art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 102, art. 106, art. 109 i art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. Z 2013 r., poz. 182) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964). Na uzasadnienie podano, że S. B. lat 74 złożyła wniosek do domu pomocy społecznej uzasadniając tym, że jest osobą chorą, wymagającą całodobowej opieki. Podano też, że z zebranego materiału (którego brak w aktach administracyjnych) wynika, że S. B. spełnia warunki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikujące do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzja z pouczeniem o środku odwoławczym została skierowana w dniu 24 października 2014 r. S. B. (brak dowodu doręczenia), a także do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie oraz do Domu Pomocy Społecznej, ul. S. W dniu 28 października 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] 2014 r. nr [...] M. C., która podniosła, że jest osobą zobowiązaną do opieki nad S. B. z tytułu umowy dożywocia i wie, ze wcześniej została już wydana decyzja przez MOPS o odmowie skierowania S. B. do domu pomocy społecznej z uwagi na to, że odwołująca wykonuje obowiązki wynikające z dożywocia. M. C. podała także, że realizuje opiekę nad S. B – zapewnia mieszkanie, opał, ogrzewanie, oświetlenie, pomoc w razie potrzeby, opłaca wszystkie rachunki, chociaż – jak przyznała – w ostatnim okresie S. B. nie chce przyjmować dostarczonych przez nią posiłków, nie mniej ma rentę i - według jej obserwacji – spożywa inne pokarmy. Odwołująca się podała także, że stale mieszka obok S. B. i wie, ze pracownicy MOPS przebywają w jej mieszkaniu. Pismem z dnia 31 października 2014 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej skierował do M. C. umowę celem jej podpisania i odesłania do Ośrodka, z której wynika m.in., że M. C. zobowiązuje się wnosić opłatę za pobyt S. B. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 477,14 zł za okres od 24 października 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz począwszy od 1 listopada 2014 r. w wysokości 1.848,92 zł miesięcznie z góry do 25 dnia każdego miesiąca na wskazany rachunek Gminy za pośrednictwem MOPS. Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. M. C. uzupełniła odwołanie wskazując, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego i obowiązku, który powstał w wyniku notarialnej umowy dożywocia zawartej w 1994 r. przez obecnie nieżyjącego jej męża W. C. ze zmarłym w dniu 30 września 2014 r. A. B. – mężem S. B. Odwołująca, będąc wraz z małoletnim synem J. C., spadkobiercą po W. C. zmarłym 22 czerwca 2006 r. opisała świadczoną S. B. pomoc jednocześnie stwierdzając, że S. B. jest trudnym człowiekiem, do humorów którego już się przyzwyczaiła. Zdaniem odwołującej się, to MOPS wykreowała sytuacje, w której w dniu 24 października 2014 r. S. B. "podstępnie, dosłownie w pantoflach pod pretekstem wizyty u szwagierki została ona zabrana z podwórka do DPS" i do chwili obecnej tam przebywa. Podała także, że po sąsiedzku zamieszkuje rodzina Pana B. chcąca przejąć spadek - majątek i pieniądze od państwa B. (z których jedna osoba – pani L. - została skazana za fałszywe zeznania) i osoby te w odwecie, z chęci zemsty nakłamały wobec służb MOPS. Podała, że S. B. cierpi na demencję i wcześniej 4 decyzjami MOPS odmawiał umieszczenia jej w DPS. Podała także, że "przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny do sygn. akt [...] toczy się sprawa o zamianę dożywocia na rentę wniesiona także staraniem MOPS". Odwołująca się podniosła, że sama będąc wdową pozostaje bez pracy, jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku, że ma na utrzymaniu małoletniego syna lat 8, który nie otrzymuje żadnych świadczeń po zmarłym ojcu i którego jedynym majątkiem jest współwłasność domu, w którym mieszkanie zajmowane przez S. B. jest przez nią zamknięte i nadal zajęte. Decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 105 § 1 i art. 127 § ustawy – kodeks postepowania administracyjnego (kpa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy podał, że – zdaniem tego organu – M. C. nie posiada w tym postepowaniu przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem nie posiada interesu prawnego, który ustalany jest – zgodnie z wyrokiem z dnia 22 lutego 1984 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I SA 1748/83 - poprzez ustalenie przepisu "prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby." Organ wskazał na treść przepisów art. 54 ust. 1 oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i zaznaczył, że w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej stroną jest podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że "z informacji przedstawionych przez M. C. bezspornie wynika, że leży w jej interesie, aby S. B. pozostała pod jej opieką", nie mniej – zdaniem tego organu - "pomimo iż w treści art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej użyto pojęcia osoby zainteresowanej – nie odnosi się to do interesu faktycznego lecz do interesu prawnego", którego – według tego organu – M. C. nie posiada. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze nie zgodziła się M. C., która pismem z dnia 3 marca 2015 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia oraz domagając się uchylenia decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 24 października 2014 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji M. C. zarzuciła naruszenie wskazanych w niej przepisów kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na uzasadnienie skargi skarżąca podniosła argumenty jak w odwołaniu i piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. Nadto wskazała, że nie rozumie z jakiego powodu uznając, że nie jest stroną postępowania o umieszczenie S. B. w DPS, organ (MOPS) skierował do niej wniosek o podpisanie umowy dotyczącej ponoszenia przez nią odpłatności za pobyt S. B. w Domu Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Należy stwierdzić, że skarga M. C. jest uzasadniona. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca M. C. jest osoba zobowiązaną do dostarczania S. B. wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnienia odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawienia pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym. Poza sporem jest także fakt, że S. B. jest faktycznie umieszczona w Domu Pomocy Społecznej, gdzie przebywa. Poza sporem pozostaje także to, że do skarżącej został skierowany wniosek o ponoszenie znacznej części opłat za pobyt S. B. w Domu Pomocy Społecznej oraz okoliczność wskazana przez skarżącą, że przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny do sygn. akt [...] toczy się sprawa przeciwko skarżącej M. C. o zamianę dożywocia na rentę zapewne z wniosku S. B. Wątpliwości Sądu budzi jednak kwestia ujawniona w pismach skarżącej, czy S. B., będąca osobą w podeszłym wieku, schorowaną, prawdopodobnie cierpiąca na demencję, była w stanie w pełni świadomie złożyć wniosek o umieszczenie jej domu pomocy społecznej oraz pozew o zamianę dożywocia na rentę, czy też istotnie – jak wskazuje to skarżąca – stan zdrowia S. B. wykorzystywany jest przez różne osoby do sobie znanych celów. Zdaniem Sądu, skarżąca M. C. jest stroną postępowania o umieszczenie S. B. w domu pomocy społecznej, albowiem w wyniku notarialnej umowy dożywocia (i następnie spadkobrania) jest zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt S. B. w takim domu pomocy społecznej. Zobowiązanie to wynika zarówno z konkretnych przepisów kodeksu cywilnego (art. 908 § 1 i 913 § 1) wskazujących na możliwość zamiany dożywocia na rentę jak i przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazujących, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny (art. 54 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2a). Sąd stwierdza, że podziela w pełni zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, przy czym Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie istnieje "przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby", na jaki wskazuje to orzeczenie. Takim przepisem są przepisy art. 908 § 1 i 913 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.), które stanowią: "Art. 908. § 1. Jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on, w braku odmiennej umowy, przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym." "Art. 913. § 1. Jeżeli z jakichkolwiek powodów wytworzą się między dożywotnikiem a zobowiązanym takie stosunki, że nie można wymagać od stron, żeby pozostawały nadal w bezpośredniej ze sobą styczności, sąd na żądanie jednej z nich zamieni wszystkie lub niektóre uprawnienia objęte treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę odpowiadającą wartości tych uprawnień." Z kolei przepisy art. 54 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) stanowią: "Art. 54. 1. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." "Art. 60. 1. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, (...)" "Art. 61. 1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, (..) 2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2." Sąd podkreśla, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na pojęcie strony, a zawarte w wyroku z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 800/11 (opubl. LEX nr 1069681), który co prawda dotyczy ustalenia, czy dłużnik alimentacyjny jest stroną w sprawie o przyznanie uprawnionemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ale analogia do niniejszej sprawy, w której ustalenie, czy osoba zobowiązana do wypełniania umowy dożywocia jest stroną w sprawie o umieszczenie dożywotnika w odpłatnym domu pomocy społecznej, jest oczywista. Z treści uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że "pojęcie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 kpa) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Przykładowo - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.9.1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898). O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r., IV SA 1106/97)." W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że: "w sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 kpa (...). Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al. Przepisy art. 25 u.al. w zw. z art. 28 kpa wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 u.al.). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 u.al.; A. Korcz-Maciejko "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4)." Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że z chwilą umieszczenia S. B. w Domu Pomocy Społecznej powstał obowiązek skarżącej M. C. ponoszenia odpłatności za ten pobyt bądź to w formie umowy (wniosek MOPS z dnia 31 października 2014 r. o podpisanie umowy) na podstawie art. 61 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, bądź też na podstawie obowiązku płacenia S. B. renty (w wyniku zamiany umowy dożywocia na rentę) i posiadania przez S. B. zwiększonych własnych środków – na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skoro więc w wyniku umieszczenia S. B. w Domu Pomocy Społecznej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie, powstaje po stronie skarżącej obowiązek ponoszenia odpłatności za ten pobyt, to jest oczywistym, że skarżąca M. C. powinna być stroną takiego postępowania administracyjnego wraz z przysługującymi jej wszelkimi prawami strony, zgodnie z art. 28 kpa. Obowiązek ten bowiem nie jest tylko obowiązkiem faktycznym, ale wynika z przytoczonych powyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Sąd zaznacza, że oprócz wskazanego powyższej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, podziela także stanowisko sądownictwa administracyjnego, a zwłaszcza stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 482/15 (opubl. cbois.nsa.gov.pl), które co prawda dotyczy sytuacji nie osoby zobowiązanej do wykonywania umowy dożywocia zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, ale zstępnego zobowiązanego do alimentacji na podstawie przepisów zawartych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, nie mniej analogia do sytuacji w niniejszej sprawie jest oczywista: "Nie ma znaczenia fakt, że w przedmiocie ponoszenia opłat wydawana jest odrębnie decyzja. Skoro z chwilą umieszczenia w DPS powstaje obowiązek wniesienia opłaty za pobyt, to tylko na etapie rozstrzygania o umieszczeniu podopiecznego w DPS zstępny może skutecznie dochodzić zasadności umieszczenia w DPS. Skarżąca posiada zatem przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie umieszczenia jej ojca w DPS i w konsekwencji jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji." Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów – w oparciu o art. 153 p.p.s.a.: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 28 kpa i tym samym do naruszenia praw strony pozbawionej możliwości działania, a więc do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie powołanych przepisów i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.