III SA/Kr 337/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Ż. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego o 30% I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający rozkaz personalny organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonane. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia 18 stycznia 2011 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie obniżenia skarżącemu M. Ż. dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki tj. do kwoty 202 zł miesięcznie od dnia 16 listopada 2010 r. Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2010 r. Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43 z 2007 r. poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.) obniżył z dniem 16 listopada 2010 r. M. Ż. dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony o 30% otrzymywanej stawki, tj. o kwotę 86 zł miesięcznie – do wysokości 202 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że skarżący w okresie od 19 stycznia do 21 lutego 2010 r. oraz w dniach od 1 kwietnia 2010 r. do czasu wydania przedmiotowego rozkazu przebywał na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim i w związku z czym nie wykonywał swoich zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy, które szczegółowo zostały opisane w rozkazie. Zatem w zaistniałej sytuacji, otrzymywana przez skarżącego kwota dodatku służbowego, w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Jako podstawę obniżenia dodatku służbowego Komendant wskazał § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, dodając, że policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w pełnej kwocie, stąd też następuje obniżenia w maksymalnej, przewidzianej przepisami wysokości. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny, tożsamym z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez skarżącego kwoty dodatku służbowego do wymogów obligowanych przepisami prawa. W odwołaniu M. Ż. domagał się przywrócenia dodatku służbowego w pełnej wysokości, z uwagi na nadinterpretacje § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, bezzasadne zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, naruszenia zasady obrony praw słusznie nabytych z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz nieuzasadnionego ograniczenia praw z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Komendant Wojewódzki Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, rozkazem personalnym nr [...] z dnia 18 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji. W uzasadnieniu rozkazu Komendant Wojewódzki Policji opisał treść raportu z dnia 5 listopada 2010 r. oraz powołał treść notatki służbowej z dnia 7 stycznia 2011 r., w której Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że skarżący w 2010 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 318 dni, a także dodał, że M. Ż. od 1 lipca 2003 r. realizował zadania na stanowiskach wykonawczych w Referacie [...] i od dłuższego czasu zaniedbywał swoje obowiązki służbowe. Kontrole prowadzonych przez niego postępowań przygotowawczych i sprawdzających wykazywały bezczynność, brak realizacji lub też nieterminowe wykonywanie poleceń przełożonych, zawartych w kartach nadzoru tych spraw lub też w poszczególnych dokumentach oraz nieprzestrzeganie terminów procesowych. Pomimo prowadzonych rozmów ze skarżącym, nie przyniosły one pozytywnych efektów, a sytuacja związana z jego podejściem do obowiązków służbowych ulegała systematycznemu pogorszeniu. W grudniu 2009 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego KPP, z uwagi na niewykonanie przez skarżącego polecenia służbowego, przeprowadził z nim rozmowę dyscyplinującą, udokumentowaną notatka służbową, włączoną następnie do akt osobowych funkcjonariusza. Odstąpiono wówczas od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, poprzestając na obniżeniu dodatku służbowego o 10%, od czego skarżący się nie odwołał. Ponieważ pomimo tego skarżący nie wykonał polecenia służbowego, wszczęto wobec niego postępowanie dyscyplinarne i ukarano go karano go karą nagany, od której skarżący tez nie wniósł odwołania. Podobne zaniedbania skarżącego powtarzają się permanentnie. Analizując materiał w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 9 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Z treści tych przepisów zdaniem organu odwoławczego wynika, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia przewiduje, w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość obniżenia dodatku służbowego. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6, co oznacza, że dodatek służbowy może być w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżony nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. W ocenie organu odwoławczego, powołane przepisy stwarzają możliwość obniżenia dodatku służbowego policjantom, którzy nie wywiązują się z powierzonych zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych. Dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że w przedmiotowym przypadku nie znajduje zastosowania art. 121 ustawy o Policji, w myśl którego w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Przepis ten, zdaniem organu odwoławczego nie ogranicza możliwości kształtowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych sytuacji finansowej funkcjonariusza, w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa, w tym przypadku w okresie jego choroby. Zatem okoliczność przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, uzasadniające obniżenie przyznanego mu wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę sposobu wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych. Dodatek służbowy jest jedynym uznaniowym składnikiem uposażenia, który winien stanowić instrument motywujący policjantów do wzorowego wykonywania zadań służbowych, doskonalenia zawodowego i podnoszenia stanu dyscypliny. Zatem obniżenie skarżącemu dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy powołał treść art. 108 § 1 k.p.a i podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, powołując się na ochronę interesu społecznego, tożsamego w tym przypadku z interesem służby. W jego ocenie niezwłoczne jej wykonanie miało na celu zapewnienie prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, poprzez uporządkowanie stanu etatowo-kadrowego jednostki oraz racjonalne wydatkowanie środków przeznaczonych na uposażenie funkcjonariuszy. Zdaniem organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji postąpił zgodnie z przepisami, gdyż skarżący pod kilku miesięcy nie realizował żadnych zadań i czynności służbowych. W skardze na powyższy rozkaz personalny skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Ż. domagał się uchylenia rozkazów personalnych obu instancji w całości, zarzucając im naruszenie: 1) prawa materialnego polegające na zastosowaniu błędnej wykładni § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalaniu wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia dodatkowego; 2) prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez wadliwy wybór normy prawnej nieadekwatnej do sytuacji, w której znajdował się skarżący, w tym wskazanie § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia MSWiA, będącego rozwinięciem art. 104 ustawy o Policji, zamiast art. 121 tej ustawy; 3) zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, a w tym zakresie naruszenie art. 7 Konstytucji RP; 4) dyspozycji art. 108 § 1 k.p.a., poprzez wskazanie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym tożsamym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymanej kwoty dodatku funkcyjnego do wymogów obligowanych przepisami prawa; 5) dyspozycji art. 121 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, poprzez niezasadną interpretację tego przepisu, jako uprawniającego do ograniczenia w całości lub w części niektórych dodatków do uposażenia w okresie m.in. choroby, bez przepisu wykonawczego, określającego zasady i warunki takiego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił, że podane w uzasadnieniu rozkazu Personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji przesłanki "rzekomo wskazane" przez Komendanta Powiatowego Policji nie mają w sprawie żadnego znaczenia. Skoro w 2009 r. odstąpiono od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, tzn. że nie znaleziono do jego wszczęcia dostatecznych podstaw i wówczas został ukarany inna kara dyscyplinarną (obniżeniem dodatku służbowego o 10%), zatem nie można ponownie obniżać mi wynagrodzenia z tego samego powodu. Podobnie ukaranie karą nagany i obniżenie dodatku służbowego w okresie przeszłym, wyklucza ponowne karanie skarżącego za te same uchybienia. Zdaniem skarżącego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji chroni policjanta przed obniżeniem mu dodatku służbowego, z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim gdyż przeciwnym wypadku, ochrona wynikająca z tego przepisu byłaby iluzoryczna. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Na dowód swoich twierdzeń skarżący powołał liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Warszawie i Kielcach. Skarżący podkreślił również, że organy I i II instancji niewłaściwie zinterpretowały przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., czym innym bowiem jest niewywiązywanie się z obowiązków, a czym innym niemożność ich wykonywania na skutek usprawiedliwionej nieobecności w służbie. Przepisy rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do oceny funkcjonariuszy dokonywanej w trakcie wykonywania przez niego obowiązków służbowych, tj. w związku z pełniona służbą – wynikająca ze stosowania przepisów prawa, jednak nie odnoszą się w żadnym zakresie do okoliczności niemożności wykonywania przez funkcjonariusza jego obowiązków, w związku z czasową niezdolnością do pracy, potwierdzoną zwolnieniem lekarskim. W konsekwencji, zarówno rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji, jak i rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji zdaniem skarżącego zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem przedmiotowej sporawy, a treścią art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Kolejnym istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa jest nadanie przez Komendanta Powiatowego Policji rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skarżący zarzucił, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do argumentacji organu w tym zakresie skarżący podniósł, iż kwota odebranego mu dodatku nie jest przecież automatycznie przekazywana innym, zdrowym policjantom tylko zasila Skarb Państwa, a jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 – pojęcie interesu społecznego nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Państwa. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). Nadto w myśl art. 134 § 1 ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżony rozkaz w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy polega na rozstrzygnięciu czy rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalaniu wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia dodatkowego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W myśl § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia dodatek służbowy, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów § 8 ust. 5-8, może być obniżony tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych choroba policjanta, nawet długotrwała, nie stanowi przypadku szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. (wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 974/11, 588/11, orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również jednoznaczne w tej kwestii, w pełni zasługujące na akceptację jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Podkreślić należy, że istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym, a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Tymczasem skarżącemu obniżono dodatek służbowy z powodu długotrwałego zwolnienia lekarskiego (318 dni). W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 121 ust.1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Oznacza to, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego). Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza to konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady, zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (m.in. w razie choroby). Art. 121 w ust. 2 zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji. Dodatkowo w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż każda sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu merytorycznemu przez organy różnych instancji. Jednocześnie zasada określona w tym przepisie gwarantuje stronie, iż każdy z organów będzie orzekał w tym samym zakresie, gdyż tylko wtedy strona - będąc niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji - może kwestionować je przed organem wyższej instancji. Jeżeli natomiast organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może bowiem odnieść się do zarzutów, które podniesiono dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a których wcześniej nie podnosił organ niższej instancji. W przedmiotowej sprawie Komendant Powiatowy Policji, w rozkazie personalnym z dnia [...] 2010 r. podał, że jedyną okolicznością uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego było przebywanie skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Natomiast Komendant Policji w rozkazie personalnym z dnia 18 stycznia 2011 r., działając jako organ odwoławczy bardzo szczegółowo omówił przewinienia dyscyplinarne skarżącego oraz wymierzone mu kary dyscyplinarne na przestrzeni lat 2004-2009. W tym kontekście, stwierdzenie, że niższa wysokość dodatku dla skarżącego jest odzwierciedleniem zaangażowania skarżącego w służbie, a zatem zasadnym było obniżenie mu wymienionego dodatku służbowego, jednoznacznie sugeruje, że to niewywiązywanie się przez skarżącego z wypełniania obowiązków i czynności służbowych przez ostatnie lata, a nie długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim było przyczyną obniżenia mu dodatku służbowego. W tym zakresie skarżący został pozbawiony możliwości odniesienia się do nowych zarzutów. Nadto, skarżący zasadnie zarzucił w skardze, ze za wcześniejsze przewinienia służbowe został już ukarany i nie ma podstaw, aby ponownie obniżyć mu wynagrodzenie z tego samego powodu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.