III SA/Kr 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Powiatowego Urzędu Pracy, p o s t a n a w i a skargę odrzucić. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2008r. Uchwałą z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Powiatowego Urzędu Pracy, Rada Powiatu działając na podstawie art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym uznała skargę J. S. na działalność Powiatowego Urzędu Pracy za bezzasadną, uzasadniając merytorycznie swoje stanowisko w załączniku do w/w uchwały. Pismem opatrzonym datą 1 października 2007r. J. S. zaskarżyła przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie warunków umowy z dnia 29 listopada 2006r. zawartej pomiędzy Powiatowym Urzędem Pracy a B. G. "A" w sprawie przygotowania zawodowego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi. Jako uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi podniosła, że wniesienie przedmiotowej skargi jest niedopuszczalne ze względu na treść art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżona uchwała ma bowiem charakter jedynie informacji o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie rozdziału VIII kpa i nie jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87. Podniesiono ponadto, że nie poprzedzono zaskarżenia uchwały bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia, co zgodnie z treścią art. 87 cyt. ustawy jest wymogiem koniecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny powołany został do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z treści § 3 cytowanego przepisu wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Jednym z takich szczególnych przepisów jest art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym z którego wynika uprawnienie każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej do zaskarżenia takiej uchwały po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Oczywistym jest, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18.03.2003r., II SA/Wr 2928/02, OSS 2004/1/10), iż zasada ta wiąże także organy stanowiące samorządu terytorialnego. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że podejmowane przez radę powiatu uchwały mogą mieć różny charakter: mogą dotyczyć nie tylko stosunków administracyjnoprawnych ale także stosunków cywilnoprawnych, mogą mieć charakter generalny lub indywidualny, zewnętrzny lub wewnętrzny, itp. Ta różnorodność charakteru prawnego podejmowanych przez radę powiatu uchwał implikuje różne reżimy prawne, którym będą one podlegać. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie konieczne jest wyróżnianie obok tych uchwał rady powiatu, o których mowa w cytowanym powyżej wyroku NSA a więc władczych rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w ramach przyznanych prawem kompetencji, "innych" uchwał, które takiego charakteru nie mają. Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów, bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady powiatu zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie cytowanego powyżej art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest, by zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie uchwały podlegać będą kontroli przez sąd administracyjny. Tymczasem zaskarżona niniejszą skargą uchwała Rady Powiatu stanowiąca rozpoznanie na podstawie art. 229 pkt 4 kpa skargi na działalność Powiatowego Urzędu Pracy jest uchwałą wydaną w sprawie rozstrzygnięcia skargi regulowanej przepisami działu VIII kpa "Skargi i wnioski". Istotą uregulowanych w dziale VIII kpa skarg jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialnotechniczną -zawiadomieniem (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1998r., III SA 1636/97, niepublikowany, cyt. za M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - komentarz", Zakamycze 2000, str. 1025). A zatem rozstrzygnięcie takiej skargi nie następuje drogą czynności prawnej, lecz czynności materialnotechnicznej - zawiadomienia, nie mającego charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlegającego kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983r., II SA 983/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 90; także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2005r., II SA/Bk 276/05). Zaskarżona uchwała pozostaje zatem poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dodatkowo należy stwierdzić, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność zaskarżenia przedmiotowej uchwały w niniejszej sprawie z punktu widzenia treści i charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, skarżąca w niniejszej sprawie nie wyczerpała przewidzianego trybu postępowania. Jak wynika bowiem z art. 52 § 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkiem zatem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu powiatu jest jej poprzedzenie wezwaniem organu powiatu, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia nie został spełniony. Także zatem z tego powodu, wobec brzmienia cytowanych powyżej przepisów tj. art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.