III SA/Kr 34/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skarg Z. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2010 r. nr [...] z dnia 19 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego J. W. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd postanowił połączyć sprawę o sygn. akt. III SA/Kr 34/11 ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 35/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. III SA/Kr 34/11. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 19 października 2010 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 w zw. z art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135 poz. 950) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Decyzjami z dnia [...] 2010 r., znak: [...] oraz znak: [...] Prezydent Miasta odmówił Z. R. przyznania świadczeń w formie zasiłków celowych specjalnych na czynsz oraz na dofinansowanie do remontu mieszkania. W ich uzasadnieniach organ I instancji wskazał, że Z. R. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] 1999 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz pozostaje w stałym leczeniu z powodu schorzeń kardiologicznych i urazu kręgosłupa. Organ ustalił, że Z. R. utrzymuje się z emerytury w wysokości 1 046,25 zł. Stałymi miesięcznymi wydatkami są opłaty za: czynsz: 237,58 zł, energię elektryczną: 41,54 zł, gaz: 104,24 zł (prognozowane obciążenia), telefon: 89,10 zł, oraz wydatki na leki: 100,00 zł. Ponadto na dofinansowanie bieżących i zaległych opłat za czynsz Z. R. przyznano, decyzją z dnia [...] 2010 r. pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego w kwocie 300,00 zł. Jednocześnie została zobowiązana do regulowania w ramach własnych zasobów finansowych zarówno bieżących, jak i zaległych opłat za czynsz. Dalej organ wskazał, że strona samodzielnie podjęła się wstępnych działań remontowych bez wystarczającego przygotowania. Wniosła własny wkład w remont w formie pożyczek na brakujące i mocno zniszczone sprzęty. Jak ustalił organ mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Jest wyposażone w podstawowe sprzęty domowe. Ściany wymagają odświeżenia, sprzęty AGD noszą ślady wieloletniego użytkowania. Lokal wymagał bezwzględnie odnowienia oraz prac w zakresie wymiany i uzupełnienia instalacji elektrycznej i oświetleniowej, naprawy instalacji grzewczo – sanitarnej, wymiany wadliwych przedmiotów pozostających na wyposażeniu. Zostały wykonane przez wnioskodawczynię prace w zakresie wymiany stolarki drzwiowej i okiennej, wymiany baterii sanitarnych, naprawy boazerii, wadliwych karniszy. Natomiast na częściowe pokrycie kosztów remontu instalacji elektryczno – sanitarnej został przyznany skarżącej zasiłek, którego realizacja nastąpiła w dniu 15 maja 2010 r. Jednakże w ocenie organu zakres niezbędnych prac i zakupów związanych z końcową fazą remontu (malowanie, wygładzenie ścian w kuchni oraz remont kominka) nie przekraczał możliwości strony, zważywszy że wniosła ona wkład w postaci dwóch pożyczek. Udokumentowanymi wydatkami, które strona poniosła w kwietniu i maju były odpowiednio opłaty za czynsz: 237,58 zł oraz za gaz 41,54 zł. Zatem w ciągu dwóch miesięcy strona uzyskała dochód w łącznej kwocie 2092,50 zł, natomiast wydatki na podstawowe opłaty mieszkaniowe wyniosły 279,12 zł, co oznacza, że do dyspozycji Z. R. pozostała kwota 1 813,38 zł. Kwota ta, w ocenie organu, pozwalała zaspokoić dwumiesięczne podstawowe potrzeby bytowe takie jak opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności i leków. Organ I instancji wskazał ponadto, że strona nie udokumentowała wywiązywania się ze przyjętego zobowiązania w miesiącu maju polegającego na dokonaniu wpłat na poczet bieżących i zaległych opłat, co zostało potraktowane jako brak współpracy strony w rozwiązywaniu trudności bytowych. Brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może natomiast stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. W związku z powyższym uznano, iż przyznanie zasiłków celowych specjalnych na pokrycie zadłużenia czynszowego w spółdzielni mieszkaniowej, jak i na remont mieszkania jest niezasadne. Odwołania od przedmiotowych decyzji złożyła Z. R., kwestionując prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ odwoławczy wskazał na regulacje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że strona spełnia niektóre z kryteriów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Okolicznościami uzasadniającymi udzielenie pomocy społecznej wskazanymi w art. 7 są m.in. niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, a z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy. Dochód Z. R., prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w miesiącu kwietniu 2010 r., przekroczył kryterium dochodowe wynikające z przepisów o pomocy społecznej tj. 477,00 zł (świadczenie emerytalne w wysokości 1 046,25 zł). W związku z powyższym organ wskazał na art. 41 pkt 1 ustawy, który umożliwia przyznanie pomocy, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę do uznania sytuacji życiowej strony za szczególnie uzasadniony przypadek. Nic nie wskazuje bowiem na to, aby sytuacja materialna i zdrowotna strony odbiegała w sposób drastyczny od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Zdaniem Kolegium indywidualny interes prawny strony stojący w kolizji z interesem społecznym (publicznym), nie zasługuje na uwzględnienie i nie może zyskać przewagi nad tym drugim. Organ wskazał, że szczególnie uzasadniony przypadek, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Organ zwrócił uwagę na wyjątkowość przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają w tej sytuacji ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Nieracjonalne planowanie wydatków – wykorzystanie posiadanych środków na remont przekraczający możliwości finansowe strony, bez zabezpieczenia środków koniecznych na regulowanie bieżących opłat nie powoduje zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku i konieczności uwzględnienia wniosku o pomoc w postaci zasiłków celowych specjalnych na pokrycie zarówno opłat za czynsz jak i remontu mieszkania Porównanie dochodów, w tym otrzymanej już pomocy na dofinansowanie do bieżących i zaległych opłat za czynsz w wysokości 300 zł, dofinansowanie do remontu instalacji elektrycznej i sanitarnej w wysokości 400 zł, dofinansowanie kosztów remontu mieszkania w wysokości 477 zł i stałych wydatków pozwala stwierdzić, iż pozostała po ich opłaceniu kwota będzie wystarczająca na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych strony. Niewątpliwie jest to skromna kwota, jednakże mając na względzie żądania, cele i kryteria działania organów pomocy społecznej oraz to, że świadczenia przez nie wypłacane mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzje organu I instancji odmawiające przyznania pomocy w formie zasiłków celowych specjalnych były prawidłowe. Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. R. podnosząc, że niezrozumiałym jest dla niej to, iż jej indywidualny interes stoi w kolizji z interesem społecznym. Ponadto podniosła, że przez długi czas nie korzystała z pomocy społecznej, a jej mieszkanie bez remontu uległoby zniszczeniu. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnień kontrolowanych decyzji organów obu instancji, materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie był przede wszystkim art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Analiza powyższego przepisu wraz z postanowieniami art. 8 ust. 1 ustawy, według których prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniami art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 477 zł, nie pozostawia wątpliwości, że ta forma pomocy z art. 41 ustawy, uniezależniona jest od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego. W rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić organom obu instancji, przekroczenia ram uznania administracyjnego, w ramach, którego organy administracji orzekają o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Bezsprzecznie działanie w ramach uznania administracyjnego, to możliwość dokonania wyboru spośród dwóch prawnie dopuszczalnych rozwiązań. Nie oznacza to jednak dowolności, bo działanie to doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej wprowadzającej uznanie, a także doznaje ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz celami i zasadami ustawy o pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 - 4 ustawy. Patrząc pod tym kątem na działania obu organów, stwierdzić należy, że nie dopuściły się one naruszeń przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 k.p.a. – które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że w tym wypadku indywidualny interes prawny skarżącej w uzyskaniu zasiłków na czynsz i remont mieszkania, stojący w kolizji z interesem społecznym (publicznym), nie zasługuje na uwzględnienie i nie może zyskać przewagi nad tym drugim (art. 7 k.p.a.). Mając na względzie normy wskazujące im zadania, cele i kryteria działania oraz to, że świadczenia przez nie wypłacane mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej uznać należało stanowisko organów za prawidłowe, zwłaszcza, że mają one obowiązek gospodarować w taki sposób posiadanymi środkami, aby były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, w szczególności tym, którym z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Trafnie akcentuje w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zasiłek celowy specjalny może być przyznany zupełnie w wyjątkowych sytuacjach życiowych, na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a więc w takich, które powstają w wyniku zbiegu wielu niefortunnych wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, gdzie ingerencja w plany życiowe danej osoby jest bardzo drastyczna i dotkliwa (por. m.in. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, publik. w LEX nr 489088). Zasadnie wskazały organy, że sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 ustawy, zwłaszcza, iż skarżąca gospodarując racjonalnie swoimi przychodami może przezwyciężyć trudności życia codziennego. Zaplanowanie natomiast przez skarżącą remontu mieszkania od razu na taką skalę bez rozłożenia go na poszczególne etapy realizacji i brak wyboru tych spośród nich jako niezbędnych do wykonania w pierwszym rzędzie, mając na względzie swoją sytuację materialną i życiową, doprowadziło do powstania problemów finansowych skarżącej, utrudniło realizację remontu i doprowadziło do zadłużenia czynszowego. Taki stan rzeczy powstały wskutek wskazanych działań z pewnością nie może być uznany za ten "przypadek", o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie też eksponuje organ odwoławczy, że podstawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy.). Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy). Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Beneficjenci zobowiązani są też do współdziałania z organem w rozwiązywaniu problemów w jakich się znaleźli. Skoro skarżąca nie wywiązywania się z zobowiązania w miesiącu maju 2010 r., polegającego na dokonaniu wpłat na poczet bieżących i zaległych opłat czynszowych, to musiała się liczyć w świetle art. 11 ustawy, że taka jej postawa może doprowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska, na gruncie rozpatrywanej sprawy należy mieć na uwadze także i okoliczność, że skarżąca otrzymała zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie bieżących i zaległych opłat czynszowych, na dofinansowanie do remontu instalacji elektrycznej i sanitarnej, na dofinansowanie remontu mieszkania (decyzje odpowiednio z 30 kwietnia 2010 r. i z 24 marca 2010 r.; k.2525, 2524 i 2502 akt administracyjnych). Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, muszą zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne", oceniane przez sąd administracyjny, poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może dochodzić do takiej sytuacji, że osobom spełniającym kryterium dochodowe będzie odmawiana pomoc na rzecz rozdysponowania środków dla osób, które przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. Zarówno organ I instancji - Prezydent Miasta – jak i działające jako organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie naruszyły również przepisów prawa materialnego – ustawy o pomocy społecznej, dokonując właściwej wykładni jej przepisów, w szczególności artykułów: 2 – 4 i 41. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).