III SA/Kr 341/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 18 lipca 2014 r. Nr XLV/393/2014 w przedmiocie odstąpienia od wprowadzenia w Nowym Targu Strefy Płatnego Parkowania i uchylenia uchwały skargę oddala. wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2015r. W dniu 18 lipca 2014r. Rada Miasta Nowy Targ podjęła uchwałę Nr XLV/393/2014 w sprawie odstąpienia od wprowadzenia w Nowym Targu Strefy Płatnego Parkowania i uchylenia uchwały. Uchwała została podjęta na wniosek grupy mieszkańców Nowego Targu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada Miasta Nowy Targ w ust. 1 odstąpiła od wprowadzenia w Nowym Targu Strefy Płatnego Parkowania, a w ust. 2 uchyliła swoją uchwałę Nr XL/341/2014 z dnia 20 stycznia 2014r. w sprawie ustalenia w Nowym Targu Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014r. poz. 438). Pismem z dnia 4 marca 2015r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Nowy Targ Nr XLV/393/2014, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 13b ust. 3 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 z późn. zm.), poprzez niespełnienie wymogu zaopiniowania przez właściwe organy zarządzające drogami i ruchem na drogach uchwały w sprawie odstąpienia od wprowadzenia strefy płatnego parkowania. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Organem inicjującym procedurę ustalenia strefy płatnego parkowania jest więc wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje do rady wniosek w tym zakresie. Do wniosku powinny być załączone opinie organów zarządzających drogami i ruchem na drogach, tj. Burmistrza Miasta Nowy Targ - jako zarządcy dróg gminnych oraz Zarządu Powiatu Nowotarskiego - jako zarządcy dróg powiatowych. Organ nadzoru wskazał, że z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta Nowy Targ z dnia 17 września 2014r. wynika, że składany przez wnioskodawców, tj. grupę mieszkańców miasta Nowy Targ projekt zaskarżonej uchwały nie był konsultowany przed złożeniem z Burmistrzem Miasta oraz nie miał wymaganej opinii organów zarządzających drogami i ruchem na drogach. Taki stan rzeczy potwierdza także pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Targu z dnia 13 stycznia 2015r., w którym jednostka ta informuje Wojewodę, iż nie opiniowała zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że wymóg uzyskania rzeczonej opinii jest kryterium wyznaczenia strefy płatnego parkowania i przed ustaleniem, tudzież zniesieniem strefy płatnego parkowania, powinien bezwzględnie zostać spełniony. Nieuzyskanie zatem wymaganej przepisami opinii jest, zdaniem Wojewody Małopolskiego, niewypełnieniem kompetencji wynikającej z art. 13b ust. 3 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody Małopolskiego przedmiotowa uchwała narusza także art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.), poprzez pominięcie w procedurze ustalenia strefy płatnego parkowania roli burmistrza jako organu inicjującego procedurę wyznaczenia takiej strefy, który kieruje do rady miasta wniosek w tym zakresie. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z w/w art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych to wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) inicjuje procedurę ustalenia strefy płatnego parkowania. Jednak zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miasta Nowy Targ zgodnie z projektem przedstawionym przez grupę mieszkańców Miasta Nowy Targ (inicjatywa uchwałodawcza 1532 mieszkańców miasta). Wojewoda Małopolski zauważył, że wprawdzie przepis § 53 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXXI/261/2013 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 kwietnia 2013r. w sprawie Statutu Miasta Nowy Targ przewiduje, że inicjatywę uchwałodawczą posiada grupa co najmniej 500 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze i wpisanych do stałego rejestru wyborców, jednakże przepis art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje jedynie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organ, który może wszcząć procedurę ustalenia strefy płatnego parkowania, jak również, per analogiam, zainicjować zniesienie takiej strefy. Organ nadzoru uznał zatem, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek mieszkańców miasta Nowy Targ, to jest niezgodna z obowiązującymi przepisami i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowy Targ wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Rada Miasta Nowy Targ wyjaśniła, że złożony przez grupę mieszkańców projekt zaskarżonej uchwały spełniał wszystkie wymogi formalne przewidziane w § 53 Statutu Miasta Nowy Targ, zaś znajdujące się pod nim podpisy zostały zweryfikowane jako prawidłowe. Rada Miasta Nowy Targ podniosła, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie precyzują w jakiej formie rada gminy (rada miasta) ustala strefę płatnego parkowania. Zdaniem Rady następuje to w formie uchwały, przy podjęciu której organ stanowiący gminy jest zobowiązany do uwzględnienia ustawowych kryteriów określonych w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych takich jak: znaczny deficyt miejsc postojowych, potrzeby organizacji ruchu, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych, konieczność zapewnienia realizacji lokalnej polityki transportowej, w tym preferowanie komunikacji zbiorowej. Rada Miasta stwierdziła, że art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że organ wykonawczy inicjuje jedynie procedurę możliwości ustanowienia strefy płatnego parkowania przez organ uchwałodawczy. Zdaniem Rady, dokonując literalnej wykładni tego przepisu stwierdzić należy, że tylko czynność (w znaczeniu sensu stricte) zainicjowania (ustalenia) strefy leży w gestii organu wykonawczego. Przepis ten nie stanowi bowiem, że na wniosek organu wykonawczego rada może ustalić, zmienić, uchylić itp. strefę płatnego parkowania. Przepis ten stanowi wyraźnie tylko o ustaleniu strefy na wniosek organu wykonawczego. Rada Miasta stwierdziła, że przepisy prawa nie mogą być interpretowane w sposób zbyt szeroki i nie można domniemywać kompetencji organu, bowiem musi ona wynikać wprost z brzmienia przepisu. Rada Miasta Nowy Targ nie zgodziła się z zaprezentowaną przez organ nadzoru interpretacją art. 13b ust. 3 w/w ustawy uznając ją za zbyt daleko idącą, albowiem dawałaby nieograniczone i niczym nieskrępowane możliwości organowi wykonawczemu w zakresie ustanowionej strefy płatnego parkowania. Za chybione Rada Miasta uznała także zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 13b ust. 3 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie dotyczącym niespełnienia wymogu zaopiniowania przez właściwe organy zarządzające drogami i ruchem na drogach uchwały w sprawie odstąpienia od wprowadzenia strefy płatnego parkowania. Rada Miasta wyjaśniła, że w dniu 20 stycznia 2014r. podjęła na wniosek Burmistrza uchwałę nr XL/341/2014 w sprawie ustalenia w Nowym Targu Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania. Przedmiotowa uchwała została zaopiniowania pozytywnie przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach i nigdy nie była kwestionowana przez organy nadzoru prawnego. Rada Miasta jeszcze raz podkreśliła, że dokonując wykładni literalnej art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział wymóg zaopiniowania przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach tylko i wyłącznie uchwały o ustaleniu strefy płatnego parkowania. Natomiast w żadnym wypadku z przepisu tego nie wynika, aby w razie uchylenia uchwały o strefie płatnego parkowania zachodziła konieczność dokonywania jakichkolwiek uzgodnień czy też opinii z organami zarządzającymi drogami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm., cytowana dalej jako u.s.g.), która uznana została przez Sąd za dopuszczalną, albowiem zaskarżona uchwała mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru i upłynął termin przewidziany w art. 93 ust. 1 u.s.g. Stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Nowy Targ z dnia 18 lipca 2014r. w sprawie odstąpienia od wprowadzenia w Nowym Targu Strefy Płatnego Parkowania i uchylenia uchwały jest aktem prawa miejscowego, albowiem uchyla akt prawa miejscowego - uchwałę z dnia 20 stycznia 2014r. w sprawie ustalenia w Nowym Targu Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz ich pobierania. W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Niezasadny jest podniesiony przez organ nadzoru zarzut naruszenia art. 13b ust. 3 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 z późn. zm.), poprzez niespełnienie wymogu zaopiniowania zaskarżonej uchwały przez właściwe organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że "Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania". Hipoteza normy zawartej w tym przepisie obejmuje przypadki ustalania strefy płatnego parkowania. Przewidziane zatem w tym przepisie wymogi zaopiniowania przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach oraz wniesienia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dotyczą jedynie przypadków, gdy procedowana jest uchwała o ustaleniu strefy płatnego parkowania. Nieprawidłowo interpretuje ten przepis skarżący Wojewoda, obejmując nim nie tylko przypadki ustalania strefy płatnego parkowania, ale także przypadki eliminowania z obrotu prawnego dotychczas istniejących stref. Taka wykładnia narusza zasady wykładni językowej tego przepisu – ustawodawca używa sformułowania "ustalenie strefy", które nie pozostawia wątpliwości, że chodzi jedynie o przypadki wprowadzania strefy płatnego parkowania, a nie o przypadki rezygnowania z tej strefy. Taka wykładnia narusza też zasady wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Celem wprowadzonego ustawowo wymogu zaopiniowania przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach wprowadzania strefy płatnego parkowania jest zapewnienie merytorycznej prawidłowości takiej uchwały. Z tego powodu ustawodawca nakazuje przy uwalaniu zmian organizacji ruchu zasięgnięcie opinii podmiotów, które zarządzają drogami i które mają wiedzę i doświadczenie w zakresie zarządzania tymi drogami. Trudno natomiast doszukać się takiego celu dla obowiązku zaopiniowania przez te organy uchwały o niewprowadzeniu strefy płatnego parkowania, lub też o jej uchyleniu. Nie można domniemywać kompetencji organu, która nie wynika wprost z brzmienia przepisu W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest "ustalenie" strefy płatnego parkowania, lecz przeciwnie – uchylenie strefy dotychczasowej. Taka sytuacja faktyczna pozostaje zatem poza zakresem hipotezy normy zawartej w art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nietrafnie więc organ nadzoru zarzuca, że nieuzyskanie opinii organów zarządzających drogami stanowiło istotnie naruszające prawo niewypełnienie kompetencji wynikającej z art. 13b ust. 3 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z tych samych powodów nieuzasadniony jest także drugi z podniesionych w skardze zarzutów organu nadzoru. Skarżący upatruje naruszenia art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych także w tym, że pominięto w procedurze ustalenia strefy płatnego parkowania wyłączną kompetencję burmistrza do złożenia wniosku. Należy ponownie podkreślić, że wskazane w tym przepisie wymogi dotyczą jedynie "ustalenia" strefy płatnego parkowania, a nie jej uchylenia. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy te wymogi nie miały zatem zastosowania. Trafnie organ nadzoru podniósł, że zgodnie z w/w art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych to wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) inicjuje procedurę ustalenia strefy płatnego parkowania. Trzeba jednak podkreślić, że ustawodawca nie sformułował takiego wymogu w odniesieniu do uchwały rezygnującej z dotychczasowej strefy. Sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu jest stosowanie tego wymogu per analogiam również do uchwały znoszącej taką strefę. Wbrew zatem zarzutom organu nadzoru, zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zawarta w niej treść normatywna sprowadza się do uchylenia dotychczasowej uchwały o strefie płatnego parkowania, co jest równoznaczne z odstąpieniem od wprowadzenia takiej strefy. Uchwała została podjęta zgodnie z przepisami stanowiącymi jej podstawę prawną, tj. zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych Sąd nie stwierdził także naruszenia zasad procedury uchwałodawczej wynikających z przepisów ustawowych, jak i uchwały nr XXXI/261/2013 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 kwietnia 2013r. w sprawie Statutu Miasta Nowy Targ. Wobec powyższego należy uznać, że skoro zakwestionowana przez Wojewodę uchwała jest zgodna z prawem materialnym i procesowym, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.