III SA/Kr 349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a. ) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz.992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Wójt Gminy - decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną z jego upoważnienia przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił K. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. L. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 17, art. 24, art. 26 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. u sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 10, poz. 903), art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 73 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że K. L. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. L. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 6 grudnia 2006 r. Z oświadczenia K. L. wynika że, pozostaje ona w związku małżeńskim z M. L., legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym, mając na uwadze regulację art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uprawniające K. L. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, gdyż pozostaje ona w związku małżeńskim. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. L. podnosząc, że jego ojciec jest bardzo chory, wymaga stałej opieki i w związku z tym nie jest w stanie opiekować się żoną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy stwierdziło, że organ l instancji dokonał, przy niespornym stanie faktycznym, nieprawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w/w ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. i M. L. pozostają w związku małżeńskim. Stąd też, jeśli się zważy na literalną wykładnię powyższego przepisu, to przyznać należy rację organowi, co do braku możliwości świadczenia pielęgnacyjnego dla wnioskującego. Niemniej jednak Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 uznał, że wskazany powyżej art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cyt. wyżej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Organ zwrócił uwagę, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny wynika z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.r.o.). Obowiązek opieki nad członkiem rodziny wywodzony jest nie tylko z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie k.r.o., ale również z treści art. 23 i art. 27 k.r.o. W świetle tych przepisów małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 w/w ustawy. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącym przedmiotem zaskarżenia, mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, zdaniem organu należy stwierdzić, iż w aktualnym stanie prawnym - zmienionym na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r.(sygn. akt P 27/07) i znowelizowania ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność, iż skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia tylko z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, jeżeli zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 17 ust. 5 ustawy. Mając jednakże na uwadze okoliczności zaistniałe w przedmiotowej sprawie tj. to, że M. L. pozostaje w związku małżeńskim z M. L., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub innego orzeczenia którego posiadanie - zgodnie z treścią art. 3 pkt 21 lit. a - d - jest równoważne temu orzeczeniu, w myśl przytoczonych przepisów prawa może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, oraz fakt, że to właśnie mąż jest w pierwszej kolejności do tej opieki zobowiązany, stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie organu l instancji o odmowie przyznania świadczenia jest słuszne. Organ wskazał przy tym, że M. L. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ zaznaczył, że M. L. jako syn mógłby uzyskać przedmiotowe świadczenie w sytuacji, gdyby jego ojciec nie mógł sprawować opieki nad swoją żoną, np. wskutek posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź innego orzeczenia, którego posiadanie - zgodnie z treścią art. 3 pkt 21 lit. a - d, jest równoważne temu orzeczeniu. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, co bezpośrednio implikuje na prawidłowość podjętego przez organ l instancji rozstrzygnięcia, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. L. podnosząc, że ojciec również wymaga stałej opieki innych osób i nie jest w stanie sprawować opieki nad schorowaną matką, gdyż sam jej potrzebuje. Ma 85 lat, jest chory na cukrzycę i trudności z poruszaniem się. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć w tej sprawie stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławcze, wypracowanym w wyniku wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym wyżej wskazanych, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Za zasadny należało więc uznać argument Kolegium, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, okoliczność, że skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, nie mógł stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania mu tego świadczenia tylko z uwagi na to, iż osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Zdaniem Sądu, nie można jednakże zgodzić się z taką wykładnią przepisów ustawy, że za osobę niezdolną do sprawowania opieki można jedynie uznać tą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź innym orzeczeniem, którego posiadanie – zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. a – d, jest równoznaczne temu orzeczeniu. W obecnym stanie prawnym nawet przedłożenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, iż stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki nad drugim współmałżonkiem. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy, a za dowód w tym zakresie należy, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zasadnie więc argumentuje WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 589/10, LEX nr 752570; oraz powołane tam orzecznictwo), że możliwe są bowiem takie stany faktyczne, w których stan zdrowia danej osoby nie będzie na tyle zły, by uzasadniał stwierdzenie niepełnosprawności w stopniu znacznym i konieczności opieki innej osoby, lecz jednocześnie osoba ta, zachowując zdolność do samodzielnej egzystencji, z uwagi na stan zdrowia, nie będzie już jednak w stanie sprawować opieki nad inną osobą, w tym wypadku współmałżonkiem. Wykładnia prokonstytucyjna, przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, w brzmieniu obowiązującym obecnie, w sytuacjach, gdy współmałżonek nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą, która jej wymaga ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności powinna prowadzić do wyłączenia przewidzianego w tym przepisie ograniczenia prawa do świadczenia, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie poglądy te w pełni podziela. Wobec powyższego, podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącemu żądanego świadczenia z tego powodu, że w ocenie Kolegium jego ojciec, jako osoba zobowiązana do alimentacji wobec niepełnosprawnego współmałżonka, może opiekę nad nim sprawować, było błędne i niezgodne z przepisami obowiązującego prawa. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze, podniesione zostały okoliczności związane z niemożnością sprawowania opieki przez ojca skarżącego nad wymagającą opieki jego niepełnosprawną matką, które bezsprzecznie mają istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. W świetle więc art. 75 § 1 k.p.a. powinny być one przez organy ocenione w myśl art. 80 k.p.a. Skoro w wyniku błędnej wykładni przepisów ustawy, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało również za słuszne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne mimo, jak zaznaczyło, nieprawidłowo dokonanej przez organ I instancji wykładni mających zastosowanie przepisów ustawy, to również i decyzja organu I instancji jest wadliwa z tych samych powodów, co oceniana zaskarżona decyzja, tj. z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego K. L. organy administracji winny zatem dopuścić, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowody dotyczące niemożności sprawowania opieki przez M. L., dołączone do skargi do sądu administracyjnego oraz inne, a następnie poddać je ocenie w myśl art. 80 k.p.a. Następnie organy dokonają analizy merytorycznej całokształtu poczynionych ustaleń w zakresie przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w tej sprawie z uwzględnieniem zawartych powyżej prawnych wskazań o do dalszego toku postępowania - prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1, 1a i 5 pkt 2 lit. a ustawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności, czy M. L., z uwagi na stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną.