III SA/Kr 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. Z. na uchwałę Rady Miasta z dnia 17 grudnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia czynszu regulowanego opartego na ocenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego postanawia: umorzyć postępowanie sądowe postanowienia WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009r. W dniu 17 grudnia 1997r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] wprowadzającą czynsz regulowany oparty na ocenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 25 ust. 2, art. 26 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509 z późn. zm.) oraz art. 26 ust. 2, art. 26a ust. 2, art. 57, art. 57a ust. 1, art. 57b, art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. nr 111, poz. 723). Pismem z dnia 20 stycznia 1998r. L. Z. wezwała Radę Miasta do uchylenia § 2 ust. 1 w/w uchwały Nr [...] z dnia 17 grudnia 1997r. W uzasadnieniu wezwania L. Z. podniosła, że ustalona stawka czynszu w wysokości 1,44 zł za 1 m- powierzchni użytkowej lokalu uniemożliwia nie tylko prowadzenie prawidłowej eksploatacji budynku, ale również uniemożliwia wykonanie jakichkolwiek robót remontowo - zabezpieczających oraz wykonanie ekspertyz i przeglądów stanu technicznego budynków, wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Gmina ustalając stawkę czynszu poniżej stawki amortyzacyjnej bez jakiejkolwiek rekompensaty z tego tytułu, uniemożliwia prowadzenie właściwej eksploatacji budynków prywatnych, pozbawionych - odmiennie jak budynki komunalne - możliwości uzyskania dotacji budżetowych do kosztów eksploatacji budynków, w wysokościach przekraczających wpływy z najmu. Dotychczasowe zaległości w remontach oraz ustalona stawka czynszu doprowadzą do dalszej dewastacji tych budynków w stopniu zagrażającym bezpieczeństwu ludzi i mienia. W opinii L. Z., dla budynków stanowiących własność osób fizycznych, stawkę czynszu należy powiększyć co najmniej o stawkę amortyzacji. Zwiększone stawki czynszu regulowanego dla budynków prywatnych byłyby rekompensowane dla najemców zwiększonymi dodatkami mieszkaniowymi. Zdaniem L. Z., zróżnicowanie w możliwości uzyskania dotacji do eksploatacji pomiędzy budynkami komunalnymi i prywatnymi, bez jakiejkolwiek rekompensaty, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, stanowi praktykę monopolistyczną oraz narusza przepisy zwalczania nieuczciwej konkurencji. Ustalenie stawki czynszu w wysokości 1,44 zł za 1 m- powierzchni użytkowej standardowego lokalu mieszkalnego, w rażący sposób narusza zasady współżycia społecznego (art. 5 K.c.), przerzuca bowiem ciężar utrzymania zasobów prywatnych na ich właścicieli. Przychody z czynszu nie tylko nie wystarczają na pokrycie wydatków wymienionych w art. 21 ustawy o najmie, ale również na wykonanie obowiązkowych przeglądów technicznych i ekspertyz, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Ustalając stawkę czynszu poniżej stawki amortyzacyjnej, Gmina bierze na siebie pełną odpowiedzialność za skutki wynikające z uniemożliwienia utrzymania zasobów mieszkaniowych. Odpowiadając na wezwanie Urząd Miasta w piśmie nr [...] wyjaśnił, że przyjęta w § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] stawka czynszu w wys. 1,44 zł/m- powierzchni użytkowej lokalu odpowiadająca punktowo kategorii 15 dotyczy mieszkania standardowego, mieszczącego się w przedziale 2-3 punktów. Stawki czynszu dla poszczególnych lokali mieszkalnych ustalane są na podstawie załącznika Nr 1 według 18 kategorii od 0,32 do 1,68 zł/m- powierzchni użytkowej w zależności od punktowej oceny wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. Porównywanie stawki standardowej 1,44 do dotychczas funkcjonującej bazowej i wysuwanie argumentu o minimalnej podwyżce czynszów jest błędne z uwagi na odmienność systemów. Organ stwierdził również, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 stycznia 1997r. w sprawie amortyzacji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych - od budynków mieszkalnych nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych. Podatnicy mogą we własnym zakresie podjąć decyzję o amortyzowaniu tych budynków lub lokali, które wykorzystywane są do prowadzenia działalności gospodarczej lub są wydzierżawione albo wynajmowane na podstawie umowy. Trudno zatem uznać, że gmina ustaliła stawkę czynszu (za mieszkanie standardowe) poniżej stawki amortyzacyjnej, mając możliwość uzyskania dotacji budżetowej do utrzymania zasobów komunalnych. Gmina takich możliwości nie ma. Nie może być zatem mowy o naruszaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Podniesiono także, że wprowadzona uchwała określająca stawki czynszu w oparciu o wartość użytkową lokalu ma na celu dostosowanie ustalania tych stawek do wymogów ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, która w art. 26 pkt 1-4 wskazuje cechy, a zatem nakazuje brać je pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek czynszu. Obok wymienionych w ustawie Rada Miasta może uwzględnić jeszcze inne czynniki. Dotychczasowy sposób ustalania stawek czynszu regulowanego nie ujmował wszystkich cech wskazanych do uwzględnienia przez ustawodawcę. Przyjęte w poszczególnych kategoriach punktowych stawki czynszu są wyższe od dotychczasowych. Mogą wystąpić nieliczne przypadki obniżenia wysokości dotychczasowych stawek w lokalach o niskim standardzie i wielu uciążliwościach. Po roku funkcjonowania nowego systemu będzie można skorygowć wartości punktowe oraz ilość cech w celu ustalenia optymalnej ich liczby i udoskonalenia systemu. Ustalenie zarówno poziomu czynszów jak i ich zróżnicowanie jest procesem ciągłym nawet w gospodarkach zachodnich, gdzie systemy punktowe istnieją od wielu lat. Rada Miasta ustalając stawki czynszu regulowanego, mając na uwadze zasady współżycia społecznego - art. 5 Kodeksu cywilnego - bierze pod uwagę również możliwości finansowe mieszkańców, nie chce bowiem doprowadzać do powiększenia liczby lokatorów nie płacących za mieszkania. Wobec powyższego brak podstaw do uchylenia uchwały. W dniu 20 lutego 1998r. L. Z. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 17 grudnia 1997r. domagając się uchylenia jej § 2 ust. 1. Skarżąca wyjaśniła, iż jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w K., która pozostaje w dyspozycji Rady Miasta. Wyjaśniła również, iż naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło w takim samym zakresie, jaki obejmuje zajmowanie przez osoby, którym Gmina powinna zapewnić mieszkania, lokali, należących do jej nieruchomości. Na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, wynajmujący jest zobowiązany, w wypadku mieszkań przydzielonych tzw. decyzjami, do pobierania czynszu nie wyższego niż czynsz regulowany. Zobowiązany jest także do zapewnienia sprawnego działania urządzeń technicznych, umożliwiających korzystanie najemcom z lokali w warunkach bezpieczeństwa i wygód. Wynajmujący powinien pokryć koszty związane z najmem - z czynszu. Niestety wysokość czynszu regulowanego uniemożliwia wykonanie jakichkolwiek robót remontowo - zabezpieczających, ekspertyz, czy przeglądów stanu technicznego, narzuconych przepisami Prawa, budowlanego. Skarżąca podniosła, że zadaniem własnym gminy jest zapewnienie mieszkań osobom przebywającym na jej terenie. Na razie obserwuje się natomiast narastający proceder wyzbywania się przez Gminę Miasta jej zasobów mieszkaniowych. Polityka Gminy nie tylko nie sprzyja tworzeniu nowych zasobów, ale nawet nie zapewnia możliwości wyeksmitowania lokatorów, mających wyroki eksmisji do lokali socjalnych. Zajmujący lokale bez tytułu prawnego z reguły je dewastują i nie płacą żadnych odszkodowań za ich zajmowanie a Gmina nie bierze na siebie tych ciężarów od wynajmujących. Polityka mieszkaniowa Gminy, w tym również ustalenie niskiej stawki czynszu w zasobach komunalnych, nie sprzyja pomnażaniu substancji mieszkaniowej Gminy. Zdaniem skarżącej, ustalenie tak niskiej stawki nie tylko narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych, ale również istotę prawa własności oraz zasadę równości obywateli wobec prawa, zmusza bowiem jednych obywateli do świadczenia określonych korzyści na rzecz innych w zakresie, w jakim nie są w stanie podołać. Ustalenie stawki czynszu w wysokości 1,44 zł za 1 m- powierzchni użytkowej standardowego lokalu mieszkalnego, nie tylko znacznie niższej od stawki amortyzacyjnej, ale również od takiej, która byłaby ustalona przy uwzględnieniu inflacji, w rażący sposób narusza zasady współżycia społecznego, gdyż przerzuca całkowicie ciężar utrzymania prywatnych zasobów mieszkaniowych na ich właścicieli. Skarżąca wskazała, że w większości budynków prywatnych czynsz naliczony według tej stawki i sposobu naliczenia, jest mniejszy od dotychczas obowiązującego - często o ok. 30%. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Gminy, zaskarżona uchwała Rady Miasta nie narusza prawa jak również interesu prawnego skarżącej, bowiem możliwość podjęcia uchwały wynika z obowiązujących przepisów prawa rangi ustawy, m.in. z przepisów art. 25 ust. 2, art. 26 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509 z późn. zm.), które to przepisy zostały powołane w podstawie prawnej uchwały i na podstawie których zostały ustalone zasady regulacji uchwały. Gmina wyjaśniła, że przyjęte sposoby ustalania stawek czynszu regulowanego, powodują zwiększenie stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych w stosunku do stawek dotychczasowych, tj. przed obowiązywaniem uchwały. Wyszczególnienie czynników powodujących zróżnicowanie stawki czynszu za 1 m- powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w przepisie art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nie jest enumeratywne, lecz przykładowe, stwarza to możliwość wprowadzenia dodatkowych kryteriów, innych niż określone w ustawie. Podjęta uchwała Rady Miasta jest zgodna z przepisami powołanymi w jej podstawie, w tym również z art. 25 ust. 2 i 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. W ocenie Gminy, skarżąca nie wykazała również by zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, bowiem zasady ustalone w tym przypadku przez Gminę muszą być przede wszystkim zgodne z obowiązującym prawem. W piśmie z dnia 27 listopada 1998r. skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się z argumentacją Gminy wyrażoną w odpowiedzi na skargę. Zdaniem L. Z., zaskarżona uchwała jest uchwałą niedoprecyzowaną, gdyż nie określa jakich budynków dotyczy. Skarżąca podniosła, że skoro Rada Miasta uchwala czynsz regulowany tylko w zasobach komunalnych w maksymalnej wysokości 1,44 zł i wyraźnie to precyzuje w uchwale, to również i ona nie będzie usatysfakcjonowana, gdyż ta stawka wprawdzie nie będzie dotyczyć budynku należącego do skarżącej, ale Gmina zdając sobie sprawę, że kwota ta nie pokrywa nawet bieżącego utrzymania budynku musi dołożyć do tego budżetu również pieniądze z innych wpływów, a zatem z płaconych przez skarżącą podatków. Tym samym skarżąca będzie miała interes prawny, aby taką uchwałę zaskarżyć. Skarżąca stwierdziła, że jeśli Gmina buduje mieszkania w tzw. TBS, które to mieszkania miały być dla niezamożnych mieszkańców Gminy i stawki czynszowe w nich ustala na wysokość ok. 5 zł za m-, to trudno to nazwać zasobami dla niezamożnych mieszkańców. Ponadto znowelizowana ustawa o najmie w art. 57a ust. 1 i 2 zezwala gminom na dopłaty do czynszów w tymże budownictwie dla najemców uprzednio posiadających lokale komunalne. Skarżąca zastanawia się kto w takim razie ma dopłacać do czynszów mieszkańców zajmujących lokale z decyzji w budynkach osób fizycznych. Skoro Gmina potrafi podjąć uchwałę dotyczącą świadczeń tylko do zasobów komunalnych, zatem uchwała czynszowa również winna precyzować jakich budynków ona dotyczy. Art. 5 ustawy o najmie precyzuje co tworzy mieszkaniowy zasób gminy, którym gmina może rozporządzać i ustalać zasady w nich obowiązujące. W artykule tym nie mieszczą się zasoby mieszkaniowe osób fizycznych, a zatem uchwała ta nie może obowiązywać lokali w budynkach stanowiących własność osób fizycznych. Z uwagi na luki legislacyjne oraz dotychczas obowiązujące stawki czynszu regulowanego w budynkach stanowiących własność osób fizycznych, niezbędnym jest rozważenie kto w świetle obowiązującego prawa jest wynajmującym. Obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym w świetle ustawy Prawo budowlane spoczywa na właścicielu budynku, natomiast w świetle ustawy o najmie i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994r. oraz ustawy Kodeks cywilny (art. 662) obowiązek ten spoczywa na wynajmującym. Skarżąca stwierdziła także, że obowiązujące dotychczas stawki czynszowe w tych budynkach pokrywają koszty eksploatacji jedynie w granicach ok. 50%, co jest faktem powszechnie znanym, stąd też właściciel będąc wywłaszczonym z praw właścicielskich (brak wpływu na to kto mieszka, gdzie mieszka i za ile mieszka), pełni jedynie obowiązek zarządzającego bez możliwości wpływu na przychód z najmu. Wobec tego nie tylko nie jest w stanie prowadzić jakiejkolwiek gospodarki konserwacyjno - remontowej, ale nawet wypełnić ustawowych obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (przeglądy techniczne, ekspertyzy itp.). Uwzględniając dotychczas obowiązujące prawo i orzecznictwo właściciel ponosi odpowiedzialność wynikającą ze złego stanu technicznego budynku jedynie w zakresie wynikającym z dochodu. Wobec takich luk legislacyjnych ustalenie odpowiedzialnego za katastrofę budowlaną może, zdaniem skarżącej, napotkać na duże trudności. W opinii skarżącej, zaskarżenie ustalonej przez Gminę stawki czynszu regulowanego poniżej stawki dopuszczalnej ustawą ma decydujące znaczenie nie tylko na dewastację substancji mieszkaniowej, ale przede wszystkim ma ogromne znaczenie dla zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 1998r., sygn. akt II SA/Kr 428/98, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe ze względu na zagadnienie wstępne w postaci postępowania toczącego się przez Trybunałem Konstytucyjnym. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 428/98, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. W piśmie z dnia 15 marca 2009r. skarżąca L. Z. poinformowała Sąd, że nie wycofuje skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę należy pokreślić, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 17 grudnia 1997r. wprowadzająca czynsz regulowany oparty na ocenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2000r. przez uchwałę Nr [...] z dnia [...] 1999r. w sprawie wysokości czynszu regulowanego opartego na ocenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. Tym samym zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 17 grudnia 1997r. utraciła moc obowiązującą z dniem 1 kwietnia 2000r. Na skutek uchylenia zaskarżonej uchwały doszło w niniejszej sprawie do powstania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Uchylenie uchwały w niniejszej sprawie nie może być kwalifikowane jako przesłanka niedopuszczalności skargi, bowiem w chwili umorzenia skargi zaskarżona uchwała jeszcze obowiązywała, lecz winno być rozważane w kontekście ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania sądowego w tej sprawie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 31 października 2008r., I OSK 952/08). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie Sąd ocenił, że biorąc pod uwagę zmiany jakie nastąpiły w stanie faktycznym, a mianowicie utratę przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, oraz treść zaskarżonej uchwały, wydanie przez sąd wyroku w tej sprawie jest zbędne. Zachodzi zatem w niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie sądowe, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).