I OSK 952/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia del. WSA Monika Nowicka Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 923/07 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejska w N. z dnia [...] w przedmiocie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy N. dotyczącej podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy N. na rzecz Koła Przyjaciół Harcerstwa - Stowarzyszenie byłych Instruktorów, Wychowanków i Sympatyków Szczepu P. oraz oddania do użytkowania obiektu Krytej Pływalni postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 923/07, odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 25 stycznia 2006 r., w przedmiocie rekomendacji dla Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice, dotyczącej podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy użyczenia nieruchomości będącej własnością Gminy Niepołomice, na rzecz Koła Przyjaciół [...] oraz oddania do użytkowania obiektu Krytej Pływalni. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze wniesionej na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach, Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub o stwierdzenie jej niezgodności z prawem wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest zasadny pomimo upływu okresu 1 roku od dnia jej podjęcia, ponieważ uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru z naruszeniem terminu 7-dniowego, obligującego organ wykonawczy samorządu gminnego do przedłożenia uchwały. Przedmiotowa uchwała nie została doręczona organowi nadzoru w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, a wojewoda otrzymał ją dopiero w dniu 22 października 2006 r. Skarżący podniósł, że niedochowanie trybu głosowania nad tą uchwałą stanowi dodatkowo naruszenie art. 2 Konstytucji RP – zasady demokratycznego państwa prawnego oraz art. 7 Konstytucji RP – zasady legalizmu. Ponadto wskazał, że zaskarżona rezolucja jest uchwałą, zatem wprowadzenie jej do porządku obrad powinno być takie samo, jak dla każdej innej uchwały. Dodatkowo skarżący zarzucił, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez wskazania podstawy prawnej. Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach wniósł o odrzucenie skargi lub jej nieuwzględnienie z uwagi na fakt, że zaskarżona rezolucja nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podejmowanie rezolucji wynika z § 13 regulaminu Rady Miejskiej w Niepołomicach i tak podjęte rezolucje, obok opinii i apeli, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nadzór zaś może dotyczyć tylko uchwał i zarządzeń. Zaskarżona rezolucja nie jest uchwałą również dlatego, że ma ona charakter wewnętrzny i nieformalny i nie ma podstawy prawnej do jej wydania. Rezolucja ta nie zawiera daty jej wejścia w życie ani oznaczenia organu, który ją wykonuje. W przypadku przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona rezolucja jest uchwałą, wówczas Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nazwana rezolucją, stanowi uchwałę podlegającą nadzorowi właściwego Wojewody, a w razie jej zaskarżenia – kontroli sądu administracyjnego, bowiem została podjęta w zakresie szeroko podjętej administracji publicznej, nie jest ona czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego, ani jednostronną czynnością administracyjną (indywidualnym aktem administracyjnym). Nietrafnie podnosi przy tym Przewodniczący Rady Miejskiej w Niepołomicach, że w związku z nadaniem jej nazwy "rezolucja" oraz brakiem wskazania podstawy prawnej, organu wykonującego uchwałę i daty wejścia w życie nie jest to uchwała podlegająca nadzorowi. Nazwa aktu podejmowanego przez organ stanowiący gminy nie ma znaczenia. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała z dnia 25 stycznia 2006 r. została uchylona § 2 rezolucji Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 4 września 2006 r. Natomiast rezolucja z dnia 4 września 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1301/06. Skargę zaś na uchwałę z dnia 25 stycznia 2006 r. wniósł Wojewoda Małopolski nie wcześniej niż w dniu 18 maja 2007 r. (data sporządzenia skargi). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nazwana przez Radę "rezolucją" została wyeliminowana z obrotu prawnego już z dniem podjęcia uchwały z dnia 4 września 2006 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z dnia 4 września 2006 r. przez wyrok z dnia 23 lutego 2007 r., którym stwierdzono nieważność uchwały (rezolucji) Rady Miejskiej w Niepołomicach nie spowodowało automatycznie nabrania mocy prawnej uchylonej tą uchwałą uchwały (rezolucji) z dnia 25 stycznia 2006 r. Raz wyeliminowany z obiegu prawnego akt prawny nie będący indywidualnym aktem administracyjnym (np. decyzją lub postanowieniem) już nie powraca do systemu prawa, nawet jeżeli uchylający go kolejny chronologicznie akt prawny zostanie później wyeliminowany z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której wniesiono skargę na uchwałę rady gminy nieobowiązującą już w dacie wnoszenia samej skargi. Sąd za niedopuszczalne uznał wniesienie skargi w związku z łącznym zaistnieniem dwóch przesłanek 1) uchyleniem zaskarżonej uchwały przed datą wniesienia skargi; 2) brakiem wywołania przez tak uchyloną uchwałę skutków prawnych, które nie zostałyby wyeliminowane późniejszą uchwałą, – tj. uchwałą z dnia 4 września 2006 r. Ewentualne oddalenie skargi przez Sąd nie spowodowałoby skutku w postaci obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 25 stycznia 2006 r. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały czy też wydanie orzeczenia o uznaniu jej za niezgodną z prawem również byłoby bezprzedmiotowe, bowiem nie można stwierdzić nieważności nieistniejącej w obrocie prawnym uchwały, która to uchwała nie wywołała skutków prawnych. Analogicznie stwierdzenie podjęcia tej uchwały jako niezgodnej z przepisami również byłoby nieuzasadnione, bowiem wbrew treści art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, taka uchwała nie utraciłaby mocy prawnej z dniem uprawomocnienia się wyroku o uznaniu jej za niezgodną z prawem. Zaskarżona uchwała utraciła moc prawną prawa wewnętrznego z dniem jej uchylenia (4 września 2006 r.). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ustawy i art. 94 o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały pomimo, iż zaskarżona uchwała jest nieważna od daty jej podjęcia, została doręczona skarżącemu z uchybieniem 7-dniowego terminu i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek uchylenia przez Sąd uchwały ją uchylającej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi ze względu na jej niedopuszczalność z innych przyczyn, pomimo iż zaskarżona uchwała Rady Gminy obowiązywała w dacie wniesienia samej skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd błędnie przyjął, iż zachodziły podstawy do odrzucenia skargi ze względu na jej niedopuszczalność, pomimo że zaskarżona uchwała obowiązywała w dacie wniesienia skargi. Zdaniem skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r. stwierdzający nieważność uchwały z dnia 4 września 2006 r. spowodował wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę ze skutkiem ex tunc. Zdaniem skarżącego skarga była dopuszczalna i została wniesiona skutecznie, bowiem powołanym wyżej wyrokiem zostały zniweczone skutki uchylenia zaskarżonej uchwały powodując, że rezolucja, której celem było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały została uznana za nieważną w całości. Zatem zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała obowiązywała w dacie orzekania. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 25 stycznia 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Niepołomicach wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Rady zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W jej ocenie skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż jej przedmiot, tj. rezolucja nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-2 P.p.s.a.).Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie jest usprawiedliwiona, choć nie do końca odpowiada wymogom wynikającym z powołanych wyżej przepisów. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesienie przez Wojewodę Małopolskiego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 25 stycznia 2006 r. było niedopuszczalne ponieważ zaskarżona uchwała została uchylona przed złożeniem skargi przez uchwałę z dnia 4 września 2006 r., co oznacza, że nie wywołuje już skutków prawnych. Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 480/2006, Lex nr 267159. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Ma rację autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchwała z dnia 25 stycznia 2006 r. obowiązywała, pomimo jej wcześniejszego uchylenia uchwałą z dnia 4 września 2006 r. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. II SA/Kr 1301/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały uchylającej, skutkiem czego w obrocie prawnym dalej pozostaje skarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 25 stycznia 2006 r. Tym samym oparcie zaskarżonego postanowienia na twierdzeniu, że zaskarżona uchwała została uchylona, a wynikające z niej skutki zostały wyeliminowane uchwałą z dnia 4 września 2006 r. jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Nadto przypomnieć trzeba, że nawet wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego nie oznaczałoby, że taka wyeliminowana uchwała nie podlega kontroli Sądu administracyjnego, chociaż wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stało na stanowisku, że Sąd nie może orzekać o nieważności lub niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli utraciła ona moc prawną lub została uchylona przed wydaniem orzeczenia przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992/Wr 96/02, OSP 1993, z. 7, poz. 149). Stanowisko to zmieniła uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, w której przyjęto, że skarga ma uchwałę organu gminy jest dopuszczalna także wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo iż uchwała podjęta została na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, to ma zastosowanie do sytuacji określonej w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe rozważania, zaskarżone postanowienie narusza art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., na którym m.in. oparta została skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie. Nietrafny jest natomiast przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Wymienione przepisy nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, a to wobec nieprawidłowego uznania przez ten Sąd, iż skarga jest niedopuszczalna. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w żadnej z postaci wymienionych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie mógł naruszyć zaskarżonym postanowieniem przepisów prawa materialnego. Mając jednak na uwadze, iż skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.