III SA/Kr 358/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. J., J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne po rozpoznaniu odwołania A. i J. małż. J. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...], znak [...] w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] miasta L. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. H. P. jako współwłaścicielka działki ewid. [...] poprzez pełnomocnika K. P. pismem z dnia 3.10.2007 r. zwróciła się do Starosty o sprostowanie w operacie ewidencji gruntów i budynków, obręb [...] miasto L., błędu wynikającego z nieprawidłowego obliczenia powierzchni działek [...] i [...]. Starosta zawiadomieniem z dnia 9.10.2007 r. poinformował współwłaścicieli działek nr [...] i [...], że na wniosek K. P. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów, obrębu [...] miasta L. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Starosta orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej L. obręb [...] dotyczącej powierzchni działek [...] i [...]. Wprowadzona decyzją zmiana polega na tym, że działka ewidencyjna Nr [...] otrzymała pow. 0,1085 ha w miejsce pow. ewidencyjnej 0,0810 ha, a działka [...] współwłasności A. J. i J. J. na prawach wspólności małżeńskiej otrzymała powierzchnię 0,2209 ha w miejsce 0,2485 ha. Uzasadniając decyzję Starosta wskazał iż podstawę powstania działki ewid. Nr [...], stanowił operat podziału działki ewid. [...] na dz. ewid. [...] i [...] przyjęty do zasobu geodezyjnego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu [...] 1988 r. za "Nr [...]" w związku z prowadzoną przez Sąd Rejonowy sprawą sygn. [...] o przeniesienie prawa własności nieruchomości. Organ I instancji ustalił, że z dziennika obliczenia tym operatem powierzchni działek ewidencyjnych [...] i [...] wynika, że została ona błędnie obliczona, gdyż do obliczenia wprowadzono współrzędną naroża budynku zamiast współrzędnej punktu załamania granicy. Wprowadzona zmiana powierzchni działek przelicza ją analitycznie na podstawie prawidłowych współrzędnych. Nadto organ zmienił charakter użytku na działce [...] z rolnego [...] na [...]-teren mieszkaniowy. Organ ustalił, że drugi ze współwłaścicieli działki [...] – K. P. nie żyje, a jego dziećmi są K. P. dział. jako pełnomocnik matki i U. P. A. i J. J. złożyli od powyższej decyzji odwołanie. Wskazali, iż na podstawie orzeczenia sądowego z [...] roku została zapisana wnioskodawczyni działka o powierzchni 0,0810, a z decyzji o zmianie wynika, iż jest to działka o powierzchni 0,1085 i nie zgadzają się na zmianę powierzchni działek. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, iż z dokumentów zgromadzonych w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dotyczących wykonania obliczenia nowych powierzchni działek [...] i [...] powstałych w wyniku podziału działki [...] wynika, iż został popełniony błąd polegający na wprowadzeniu błędnej współrzędnej, co spowodowało błąd w obliczeniu powierzchni. Organ odwoławczy stwierdził, iż nowe powierzchnie zostały wyliczone na podstawie danych znajdujących się w zasobie ODGiK. Przebieg granic przedstawiony na mapie z [...] 1988 r. stanowiącej załącznik do wyroku sądu z dnia [...] nie uległ zmianie. Powyższe okoliczności uznał za uzasadniające utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nazwaną odwołaniem, na powyższą decyzje złożyli A. i J. małż. J. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa podnosili, że działka [...] została przekazana jako darowizna o powierzchni 8 arów, a pozostałe "2.76" arów zostało bezprawnie naniesione na mapki bez ich wiedzy, a granice zostały wytyczone błędnie. Podnosili, że obdarowanym był członek rodziny, a darowany obszar działki odpowiadał powierzchni przewidzianej planem zagospodarowania pod zabudowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. [...] w sprawie z powództwa K. P. i H. P. przeciwko J. J. i A. J. o przeniesienie prawa własności w trybie art. 231 kodeksu cywilnego, nakazano pozwanym przeniesienie na rzecz powodów własności parceli l.kat. [...] o pow. 810 m², oznaczonej na mapie uzupełniającej z dnia [...] 1988 podziału parceli l.kat. [...] objętej KW [...] na parcele l.kat. [...] o pow. 51a 78 m² i l.kat. [...] o pow. 8a 10 m². Z treści księgi wieczystej [...] Sądu Rejonowego wynika, że na rzecz H. P. i K. P. wpisane jest prawo własności parceli l.kat. [...] o pow. 0,0810 ha. Mapa uzupełniająca z [...] 1988 r. sporządzona przez inż. J. K. została przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu [...] 1988 za Nr [...]. W obowiązującej od 1990 r. ewidencji gruntów zapisano, że działka ewid. [...] własności K. i H. P. ma powierzchnię 0,0810 ha i stanowi użytek [...], a działka ewidencyjna Nr [...] własności A. i J. małż. J. ma powierzchnię 0,2485 ha. Powierzchnie działek zostały źle obliczone, natomiast zaskarżoną decyzją nie zmieniono przebiegu ich granic przedstawionego na mapie uzupełniającej [...] 1988 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę powtórzono motywację decyzji organu I instancji, co do zmian danych ewidencyjnych co do rodzaju użytku na działce [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi zgodność z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ppsa – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych niż podniesione na jej poparcie. Przypomnieć trzeba, że zaskarżone decyzje zapadły w tzw. postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym w I instancji przez Starostę, a więc organ, który w myśl art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – powołany jest do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Istotę ewidencji gruntów i budynków określa art. 2 pkt 8 ustawy stanowiąc, że przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami. Informacje dotyczące gruntów i budynków mają charakter przedmiotowy i podmiotowy, a ich zakres określa przepis art. 20 ustawy. W szczególności zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe informacje o gruntach (a także budynkach i lokalach) zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Ustawa określając rodzaje dokumentów (w postaci decyzji, orzeczeń, aktów notarialnych – art. 33, a także w postaci dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian – art. 22 ust. 3), z których mogą wynikać zmiany danych ewidencyjnych, nie reguluje trybu wprowadzania zmian w ewidencji. Czynią to przepisy wydanego na podstawie ustawy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej Rozporządzenie. Przepisy Rozporządzenia w Rozdziale 3 (art. 44 in) regulują zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia w odniesieniu do ewidencji gruntów, szczególne znaczenie przydają pojęciu działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostce powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji (§ 5 pkt 3). Działkę ewidencyjną w myśl § 9 ust. 1 stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Dane działki ewidencyjnej są danymi części składowych operatu ewidencyjnego (§ 60 w zw. z § § 23 ust. 1, 20, 21,22). Z tych względów przedmiotem zmian danych w ewidencji, są dane dotyczące określonych działek ewidencyjnych. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian może m.in. stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian ewidencyjnych. Dane objęte wykazem zmian ewidencyjnych określa przepis § 46 ust. 3 w punktach 1-8. W szczególności element danych ewidencyjnych obowiązkowo objętych wykazem zmian ewidencyjnych, stosownie do § 46 ust. 3 pkt 6 stanowią dane ewidencyjne, które uległy zmianie z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Za podstawę swego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął – a organ odwoławczy zaakceptował to stanowisko – "operat podziału działki [...] na działki [...] i [...]" sporządzony w związku z prowadzoną przez Sąd Rejonowy sprawą [...] o przeniesienie prawa własności, a przyjęty do zasobu geodezyjnego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno Kartograficznej dnia [...] 1988 r. Nr [...] – oraz ustalenie, że powierzchnia powstałych z podziału działki ewid. [...] działek ewid. [...] i [...] została źle obliczona. Sąd administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż przyjęcie dokumentu do zasobu geodezyjno-kartograficznego, nie zwalnia organów ewidencji gruntów od oceny, czy dokument taki w postępowaniu ewidencyjnym, w konkretnej sprawie stanowić może wystarczającą podstawę wprowadzenia zmian. Stosownie do przepisu § 47 ust. 3 w wypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Załatwienie niniejszej sprawy decyzją wskazuje, iż organ wybrał drogę postępowania administracyjnego, co implikuje obowiązek stosowania zasad tego postępowania, a w szczególności przepisów art. 7 i 77 kpa. Przepisy te zobowiązują organ do zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Te reguły zostały w sprawie naruszone co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, iż ze znajdującej się w aktach kserokopii wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...] wynika, iż wyrokiem tym nałożono na A. i J. małż. J. obowiązek złożenia oświadczenia woli w formie prawem przewidzianej przenoszącego na rzecz K. P. i H. P. prawo własności parceli katastralnej l.kat. [...], wg. punktu I wyroku opisanej na mapie uzupełniającej inż. J. K. z dnia [...] 1988 r. l.zam. [...], która parcele katastralną l.kat. [...] obj. KW [...] dzieli się na pgr. [...] o pow. 51a 78 m² i na par. [...] o pow. 8a 10 m². Wyrok wydano w sprawie o przeniesienie własności z tytułu zabudowy w trybie art. 231 kod. cywilnego. Z akt wynika dalej, iż księgą wieczystą [...] objęta jest parcela katastralna [...] o pow. 0.0810 ha wpisana na prawach wspólności małżeńskiej na rzecz K. P. i H. P. Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.), podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości, tj. właśnie z ewidencji gruntów i budynków. Ewentualne oznaczenie zatem w ewidencji gruntów dotychczasowej parceli katastralnej [...] jej zamiennikiem jako działki ewidencyjnej, dotyczy danych, które służą oznaczeniu nieruchomości w dziale I-O księgi wieczystej (art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o ks. wiecz. i hipotece). Tymczasem wgląd w akta postępowania administracyjnego dowodzi, że dokument geodezyjno-kartograficzny w postaci kserokopii (stwierdzonej co do zgodności z oryginałem) mapy uzupełniającej mgr inż. J. K. z dnia [...] 1988 r. l.zam. [...], mimo przyjęcia go do zasobu w dniu [...] 1988 r. za Nr [...], na gruncie obowiązującej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mógł stanowić podstawy, do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany oznaczenia parcel jako działek ewidencyjnych na podstawie § 46 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, gdyż dokument ten nie spełnia wymogów tego przepisu. Zgodnie z mapą uzupełniającą parcela katastralna [...] o pow. 59a 88 m² uległa podziałowi na parcele katastralne [...] o pow. 51a 78 m² i [...] o pow. 8a 10 m². Tak oznaczonych parcel katastralnych dotyczy sentencja wyroku nakazującego przeniesienie własności działki [...] i w odniesieniu do tych parcel opracowanie to zawiera w części opisowej wykaz zmian gruntowych, oprócz wskazania w części graficznej parcel powstałych z podziału parceli [...]. Na tym samym dokumencie jest co prawda – w innej skali – zamieszczony graficznie opis parcel [...] i [...] jako powstałych z działki [...], ale ani na mapie, ani w postaci oddzielnego dokumentu akta sprawy nie zawierają wykazu zmian gruntowych obrazujących dla parcel katastralnych [...] i [...] ich równoważniki oznaczone jako działki ewidencyjne. Nadto wgląd w mapę wskazuje na podstawie konfiguracji dzielonej działki, że jako działkę ewid. [...], z której podziału powstać miały działki ewid. [...] i [...] potraktowano jedynie część parceli [...], z której podziału powstały działki [...] i [...]. Przyjmując, że działka [...] jest odpowiednikiem parceli [...], a działki [...] i [...] odpowiednikami parcel [...] i [...], organy przeoczyły, że suma powierzchni działek ewid. [...] i [...] przed zmianą dokonana decyzją organu I instancji wynosiła 0,3295 ha, a po zmianie 0,3294 ha, a więc mniej niż parcela [...] przed jej podziałem mapą z [...] 1988 r. Akta sprawy nie dowodzą zatem, że w zebranym materiale dowodowym miały organy prowadzące ewidencję gruntów podstawę do przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że działka [...] o pow. ewidencyjnej 810 m² jest odpowiednikiem parceli katastralnej [...] o pow. 810 m², a tylko powierzchnie tej działki i drugiej działki [...] powstałej z działki macierzystej są źle obliczone. O tym, że organ I instancji utożsamia działkę [...] z parcelą [...] świadczy powołanie się w decyzji na wpis w KW [...], w którym nieruchomość oznaczona jest jako parcela katastralna. Nie zostało zatem w sprawie wykazane jakimi oznaczeniami w ewidencji gruntów opisane są równoważniki dla parcel [...] i [...], oraz czy po roku 1988 nastąpiły zdarzenia prawne lub faktyczne, które doprowadziły do zmian w konfiguracji i powierzchni parceli [...] oznaczonej na mapie uzupełniającej podziału z [...] 1988, a w konsekwencji jakim poprzednikom odpowiada obecna działka [...], według ustaleń organów objęta KW [...] i stanowiąca własność skarżących. Dopiero ustalenie i wykazanie zmian gruntowych poczynając od podziału parceli [...] może stanowić podstawę do ewentualnej zmiany ewidencji gruntów co do danych dotyczących powierzchni działek w jej granicach ewidencyjnych ustalonych dokumentem geodezyjnym. Dokonując ewentualnych zmian co do powierzchni działek żądanych przez H. P. (poprz. P.) rozważą organy nadto, czy służy jej interes prawny w żądaniu wprowadzenia zmian co do powierzchni działki, do której nie służy jej prawo własności. Przyjęty przez organy wniosek o wprowadzenie zmian "zgodnie ze złożonymi dokumentami" w istocie nie wyjaśnia na czym zmiany te miały polegać. Rozpoznając sprawę ponownie będą miały organy na uwadze powyższe wskazania i ocenę prawną mapy uzupełniającej z [...] 1988 r. jako dokumentu geodezyjnego nie dającego podstawę do wprowadzenia zmian co do oznaczania parcel jako działek ewidencyjnych. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Mając na uwadze treść uchylonych decyzji w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy orzeczono w punkcie II gim, że nie mogą być wykonane co w świetle tego przepisu dotyczy okresu do uprawomocnienia się wyroku.