III SA/Kr 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, art. 147 i art. 149 kpa, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 33 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 i 6 oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149): 1) uchylił decyzję z dnia [...] 2014 r. znak: [...]) o uznaniu P. W. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych na okres 180 dni od 5 listopada 2014 r. do 3 maja 2015 r.; 2) odmówił uznania P. W. za osobę bezrobotną z dniem 5 listopada 2014 r.; 3) odmówił przyznania P. W. prawa do zasiłku na okres 180 dni od 5 listopada 2014 r. do 3 maja 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja została na podstawie oświadczenia złożonego przez P. W. w dniu rejestracji, tj. 5 listopada 2014 r., z którego wynikało, że P. W. jest osobą niezatrudnioną oraz nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Jednakże Starosta ustalił, że od 2 grudnia 2008 r. do 3 lipca 2015 r. P. W. został zgłoszony przez płatnika składek V S.A. z siedzibą we W do ubezpieczenia z tytułu wykonywania umowy zlecenia. W konsekwencji organ I instancji uznał, że w dniu rejestracji, tj. 5 listopada 2014r., status bezrobotnego nie mógł przysługiwać P. W. Odwołanie od decyzji Starosty wniósł P. W., zarzucając naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 33 ust. 2 i art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez nieuzasadnione uznanie, że odwołujący się wykonywał inna prace zarobkowa w okresie, w którym przysługiwał mu status bezrobotnego; – art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych ze zgłoszeniem odwołującego się do ubezpieczenia przez V S.A. Wojewoda decyzją z dnia 20 listopada 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ze znajdującego się w aktach pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wynika, iż P. W. został zgłoszony do ubezpieczenia w okresie od 2 grudnia 2008 r. do 3 lipca 2015 r. przez płatnika składek V S. A., jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług. Wojewoda stwierdził, że była to okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wojewoda wskazał, że art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definiuje "inną pracę zarobkową" jako "wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych". Zdaniem Wojewody, sam fakt zawarcia umowy zlecenia przesądza o tym, że osoba, która jest zobowiązana do świadczenia usług w ramach tej umowy, nie może być uznana za bezrobotnego w rozumieniu przepisów ustawy, niezależnie od tego, czy otrzymała za ten okres wynagrodzenie czy też nie. Dlatego należało uznać, że w dniu rejestracji P. W. nie spełniał przesłanek do bycia osobą bezrobotną, ani też nie przysługiwało mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W takich okolicznościach Wojewoda uznał za zasadne wznowienie postępowania, uchylenie decyzji z [...] 2014 r., orzeczenie o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną od 5 listopada 2014 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody wniósł P. W., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 71 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy oraz art. 7 w związku z art.77 § 1 i art.80 kpa, a także art. 9 kpa. W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślił, że na podstawie spornej umowy zlecenia nie wykonywał żadnych czynności i nie otrzymał żadnego wynagrodzenia. Ponadto skarżący zakwestionował prawidłowość pouczenia otrzymanego w dniu rejestracji, wskazując, że nie zawierało ono właściwego wskazania, że przez inną pracę zarobkową należy też rozumieć zawarcie umowy zlecenia. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] 2014 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 5 listopada 2014 r., oraz o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania organ przyjął art. 145 §1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art, 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa ). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 ). Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Sporna jest natomiast ocena tego stanu w świetle regulacji wynikającej z przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2015.149), dalej ustawa. Zgodnie z tym przepisem za osobę bezrobotną uznaje się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt. 1 i 2 lit. a-g- lub lit. i, j, l, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...) nie podlegającą na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Jako okoliczność faktyczną, stanowiącą przesłankę wznowienia, organ przyjął fakt wykonywania przez skarżącego w dniu rejestracji pracy zarobkowej, co w myśl obowiązujących przepisów prawa stanowi przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Taki status skarżącego organ wywiódł z dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Wynika z nich, że od 2 grudnia 2008 r. i w dacie rejestracji skarżącego łączyła (do dnia 3 lipca 2015 r.) umowa zlecenia z firmą V S.A. Na podstawie tej umowy skarżący nie wykonał nigdy żadnych czynności, wchodzących w jej zakres, skutkiem czego - co jest oczywiste - nie otrzymał od firmy V S.A. żadnego wynagrodzenia. Okoliczności powyższych organ nie kwestionuje. Świadczy o nich również treść zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 sierpnia 2015 r., który w okresie od grudnia 2008 r. do lipca 2015 r., w każdym miesiącu odnotował 0,00 podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne. Kwestią sporną w sprawie jest więc, czy w dniu dokonywania rejestracji, tj. 5 listopada 2014r. skarżący spełniał warunki uznania go za osobę bezrobotną w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Organy uznały, że sama okoliczność formalnego związania skarżącego umową zlecenia wyklucza taką możliwość. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Z ustawowej definicji bezrobotnego wynika, że aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego co uznawane jest w ustawie jako zatrudnienie, lub inna praca zarobkowa skutkuje albo niemożliwością zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, albo też stanowi przesłankę utraty tego statusu. W rozumieniu cytowanego przepisu, zasadnicze znaczenie dla określenia, czy danej osobie przysługuje status bezrobotnego ma element uzyskiwania zarobków z tytułu świadczonej pracy lub świadczonych usług. Słuszne jest w istocie stanowisko, zgodnie z którym nie tylko wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę, ale również świadczenie pracy na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym, może stanowić podstawę utraty statusu bezrobotnego. Nie można jednak pominąć, że ustawa w sposób jednoznaczny i kategoryczny wymaga, aby wykonywanie pracy miało charakter zarobkowy, czego w niniejszej sprawie nie dowiedziono. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie tylko nie uzyskiwał żadnego wynagrodzenia przez okres trwania spornej umowy, ale przede wszystkim nie świadczył na jej podstawie jakichkolwiek usług. Sytuacja taka trwała od 2008 r. do chwili rejestracji skarżącego i do rozwiązania umowy z dniem 3 lipca 2015 r. Zawarta więc z firmą V S.A. umowa faktycznie nie była wykonywana - nie miało miejsca ani wykonywanie przez skarżącego usług, ani uzyskiwanie wynagrodzenia. Okoliczności tej nie sposób pominąć przy ocenie sytuacji prawnej skarżącego i jego statusu w świetle art. 2 ust. 1 ustawy. Nie miała miejsca jakakolwiek aktywność skarżącego w rozumieniu powyższego przepisu. Ustawa w sposób jednoznaczny wymaga, aby praca była wykonywana i wykonywanie to miało charakter zarobkowy, co w świetle niespornego stanu faktycznego nie zaistniało. Art. 2 ust. 1 pkt. 11 ustawy, pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Także z treści powyższego przepisu wynika, że istotą innej pracy zarobkowej niż zatrudnienie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 43 ustawy, jest jej wykonywanie lub świadczenie usług, co w stanie faktycznym sprawy nie miało miejsca. Istotą pojęć "wykonywanie" i "świadczenie" jest niewątpliwie istnienie po stronie osoby aktywności podejmowanej w celu wywiązywania się z obowiązków wynikających z zawartej umowy. Wątpliwości budzi też stanowisko organu zgodnie z którym skarżący był należycie pouczony o skutkach sytuacji, w jakiej znajdował się w chwili zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Nie można bowiem nie uwzględnić, że umowa zlecenia zawarta została w 2008 r. a skarżący w dacie rejestracji w 2014 r. czyli od sześciu lat nie wykonywał na jej podstawie żadnej pracy o charakterze zarobkowym. W części "C" pkt. 16 karty rejestracyjnej bezrobotnego widnieje zapis: "Zostałem pouczony, iż osoba zarejestrowana zawiadamia powiatowy urząd pracy o wszelkich zmianach w danych przekazanych w trakcie rejestracji oraz w złożonych oświadczeniach w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia. Zostałem pouczony, że bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis w ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do przyznanych świadczeń". Z treści powyższego pouczenia nie wynika, aby skarżący został poinformowany, że pozostawanie stroną umowy zlecenia nawet w przypadku, kiedy umowa ta nie jest od szeregu lat wykonywana, a więc nie przynosi skarżącemu żadnych zarobków, nadto nie są na jej podstawie odprowadzane żadne składki z tytułu ubezpieczenia społecznego, spowoduje utratę statusu bezrobotnego. Nie wynika także z akt postępowania, aby skarżący był o takich skutkach poinformowany przed uzyskaniem z dniem 5 listopada 2014 r. takiego statusu. W sytuacji, w jakiej pozostawał skarżący w tej dacie nie sposób uznać, że powyższe pouczenie można uznać za wyczerpujące. Skarżący w toku postępowania wyjaśniał, że zawarta przez niego umowa zlecenia nie była nigdy wykonywana, brak było także jakichkolwiek kontaktów z drugą stroną umowy i z tych przyczyn pozostawał w przekonaniu, że nie pozostaje w żadnym stosunku prawnym ze spółką. Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, zgodnie z którym warunkiem zastosowania sankcji w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej jest wcześniejsze pouczenie o przesłankach warunkujących utratę tego statusu. Stanowisko organów skutkujące pozbawieniem skarżącego statusu bezrobotnego w stanie faktycznym sprawy wynika z niedostatecznej analizy treści art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy, oraz błędnego uznania o należytym pouczeniu skarżącego. Brak rozważenia rzeczywistej treści regulacji dotyczącej istoty przesłanek decydujących o uzyskaniu statusu bezrobotnego w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy spowodował błędną interpretację powyższego przepisu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2014 r., II SA/Go 797/14 i WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2014 r., IV SA/Po 1359/14 (dostępne https://sip.lex.pl) w kwestiach dotyczących istoty statusu osoby bezrobotnej, oraz świadomości wystąpienia zdarzeń, które zgodnie z udzielonym pouczeniem skutkują utratą statusu osoby bezrobotnej. W konsekwencji powyższych uchybień organy naruszyły także przepisy art. 33 ust. 4 pkt. 1 i art. 71 ust. 1 ustawy. Przepisy te dają bowiem podstawę do pozbawienia bezrobotnego jego statusu, oraz pozbawienia prawa do zasiłku wyłącznie w sytuacji niespełniania przez osobę warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Ponownie prowadząc postępowanie organy winny mieć na uwadze stanowisko Sądu w kwestii prawidłowego znaczenia pojęcia bezrobotnego i świadczenia pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, i tak rozumiane pojęcie odnieść do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Nadto winny organy ustalić, czy skarżący w chwili rejestracji spełniał przesłankę zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, której istnienia nie rozważały, a która to przesłanka musi być spełniona dla uznania osoby za bezrobotną. Badając istnienie tej przesłanki organy winny brać pod uwagę rzeczywiste obciążenie skarżącemu obowiązkami wynikającymi z zawartej umowy zlecenia, oraz czy skarżącemu w ogóle proponowano od daty rejestracji podjęcie zatrudnienia. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie stanowić może podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 151 kpa. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy przez błędną jego interpretację mającą wpływ na wynik sprawy, oraz w konsekwencji art. 33 ust. 4 pkt. 1 i art. 71 ust. 1 z tych samych przyczyn, oraz z naruszeniem art. 80 kpa przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c), oraz art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji.