III SA/Kr 366/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 30 grudnia 2003r, nr XIX/140/2003 w przedmiocie zmiany ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata R. P. kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Rada Miasta L. w dniu 30.12.2003r. podjęła uchwałę Nr XIX/140/2003 w sprawie zmiany uchwały Nr IY/20/2002 z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z treścią § 1 ww. uchwały wprowadzono dodatkowe warunki w zakresie ustalania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, polegające na obowiązku zachowania przez przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do takiego usytuowania ogródków gastronomicznych, żeby odległość od granicy ogródka mierzonej najkrótszą drogą dojścia do ściany budynku mieszkalnego wynosiła co najmniej 30 metrów. Z obowiązku zachowania ww. odległości wyłączono przedsiębiorców prowadzących te ogródki gastronomiczne, w których znajdowało się do 15 miejsc konsumpcyjnych i które zostały zlokalizowane bezpośrednio przy lokalu gastronomicznym. W dniu [...].01.2006 A. F. wezwał Radę Miasta L. o usunięcie naruszenia prawa, dokonanego ww. uchwałą z dnia 30.12.2003 r. nowelizującą zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Usunięcie naruszenia prawa miało polegać na uchyleniu tej uchwały jako naruszającej interes prawny wnioskodawcy i innych osób oraz zasadę równości przedsiębiorców uregulowaną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Rada Miasta L. uchwałą z dnia 27.01.2006 r. Nr XLlX/287/2006, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, odmówiła uchylenia uchwały z dnia 30.12.2003 r. Nr XIX/140/2003 w sprawie zmiany uchwały Nr IY/20/2002 z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała ta nie zawiera żadnego uzasadnienia. W dniu [...].02.2006 r. skarżący otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Miasta L. wraz z treścią ww. uchwały z dnia 27.01.2006 r. A. F. w dniu [...] 03.2006r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. uchwałę z dnia 30.12.2003 r. Nr XIX/140/2003 z żądaniem stwierdzeniajej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchwała ta jest niezgodna z prawem i narusza zasadę równości przedsiębiorców. Ponadto zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru z naruszeniem art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ wojewoda otrzymał ją dopiero [...].01.2004 r., czyli po upływie 7 dni od daty jej podjęcia. Rada Miasta L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stanowi ona akt prawa miejscowego. W ocenie Rady Miasta L. nie nastąpiło naruszenie zasady równości przedsiębiorców, ponieważ nie zróżnicowano pozycji przedsiębiorców z powodu cech istotnych. Sama ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprowadza ograniczenia wobec sprzedaży napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała ma charakter generalny, a nie indywidualny, a skarga oparta jest na subiektywnym przekonaniu skarżącego o naruszeniu jego prawa, które w istocie nie zostało naruszone. Przyznano, iż nie dochowano 7-dniowemu terminowi do przedłożenia uchwały wojewodzie, ale termin ten ma charakter instrukcyjny i z jego naruszeniem nie jest związany skutek w postaci stwierdzenia nieważności danego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący A. F. dnia [...] marca 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 30 grudnia 2003 r. Nr XIX/140/2003 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta L. Nr IY/20/2002 z dnia l9 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skarga została wniesiona po uprzednim wezwaniu w dniu [...] stycznia 2006 r. właściwego organu Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem ustawowego terminu 60 dni, liczonego od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ Gmina L. znajduje się w Województwie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity z 2002 r. Dz. U. Nr 147, póz. 1231 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem do kompetencji rady gminy należy ustalanie, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym należy wskazać, że Rada Miasta L. była uprawniona do ustalenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wbrew stanowisku skarżącego ustalanie zasad usytuowania tych miejsc przez organ uchwałodawczy gminy nie stanowi naruszenia prawa. W zakresie objętym niniejsza skargą, ustalanie tych zasad mogło obejmować wskazanie odległości niektórych miejsc sprzedaży (ogródków gastronomicznych) od ścian budynków. Uprawnieni do wydania zaskarżonej uchwały nie oznacza jednak, że Rada Miasta L. prawidłowo skorzystała z tej delegacji ustawowej. Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia zbadania zgodności z prawem przyjętych -w cytowanej uchwale Rady Miasta L.- następujących kryteriów: 1) ustalenia odległości ogródków gastronomicznych od ścian budynków mieszkalnych oraz 2) rodzaju miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Odnosząc rozważania do kryterium oznaczonego punktem 1) należy wskazać, iż jako podstawę ustalenia odległości przyjęto "odległość mierzoną najkrótszą drogą dojścia od granicy ogródka gastronomicznego do ściany budynku mieszkalnego" (cytat za treścią zaskarżonej uchwały). Przedmiotowa uchwała nie określa przy tym ani zasad, ani kryteriów ustalenia owej "najkrótszej drogi dojścia". Tym samym z treści uchwały nie można w sposób jednoznaczny wyinterpretować sposobu dokonywania pomiaru odległości mimo, że ma to kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Pojęcie nie tylko, że nie zostało zdefiniowane, ale również jest wysoce nieprecyzyjne dla pełnienia funkcji wyznacznika odległości pomiędzy dwoma punktami (granica ogródka gastronomicznego i ściana budynku mieszkalnego). Z pojęcia "najkrótsza droga dojścia" nie sposób wskazać wymagań technicznych, jakim winna ona odpowiadać. Tym samym nie wiadomo, czy najkrótsza droga dojścia to droga umożliwiająca przebycie danej odległości w linii prostej łączącej dwa punkty, czy też jest to trasa łącząca owe punkty przebiegająca po zlokalizowanych w pasach drogi (dróg) publicznych chodnikach lub innych przejściach dla pieszych. Nie wiadomo również, czy ta najkrótsza droga dojścia może przebiegać przez teren prywatny, czy tylko przez drogę publiczną. Tak nieprecyzyjne ustalenie tego kryterium może prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego Gminy w zakresie udzielania zezwoleń na sprzeda/ i podawanie napojów alkoholowych. Może to prowadzić do sytuacji, w której w zależności od sposobu określenia tej odległości dany przedsiębiorca będzie spełniał wymogi zaskarżonej uchwały lub też ich nie spełniał. Skutkiem takiej regulacji jest sytuacja, w której odległość ta może być swobodnie i odmiennie obliczana wobec każdego z przedsiębiorców zamierzających prowadzić działalność w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jest to sytuacja niedopuszczalna, naruszająca tak zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), jak i zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie przez siebie ustalonych kryteriów. Ponadto wątpliwości budzi ustalenie samych punktów, o których odległość ta będzie mierzona. Nie wiadomo, czym jest granica ogródka gastronomicznego. Jest faktem powszechnie znanym, że część ogródków gastronomicznych jest otoczona parawanem lub jakimś innym ogranicznikiem, część zaś nie ma takiej wyraźnej granicy oddzielającej "ogródek gastronomiczny" od pozostałej przestrzeni. Nie wiadomo więc, czy w przypadku braku takiego parawanu odległość ta będzie mierzona od ostatniego stolika znajdującego się w ogródku, czy też może w inny sposób (np. od granicy działki, na której urządzono ogródek gastronomiczny). Ustawodawca nie wprowadził definicji granicy ogródka gastronomicznego i tym samym w związku z brakiem powszechnie przyjętej w jeżyku potocznym definicji "granicy ogródka gastronomicznego", pojecie to należało doprecyzować w treści zaskarżonej uchwały, po to, aby wyeliminować różnorodną jego interpretację. Również określenie "do ściany budynku mieszkalnego" jako drugiego w granicznych punktów dokonania pomiaru jest nieprecyzyjne. Ściany w budynkach mieszkalnych maja różną powierzchnię i różny kąt usytuowania względem innych obiektów. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że odległość od granicy ogródka gastronomicznego będzie mierzona do najbliżej wysuniętej w kierunku owego ogródka krawędzi ściany budynku mieszkalnego. Tym samym należy stwierdzić, iż brak precyzyjnego określenia punktu początkowego i końcowego mierzenia odległości może prowadzić do uzyskania różnych pomiarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny jeszcze raz wyraźnie podkreśla, iż nie kwestionuje samej dopuszczalności ustalania przez organ stanowiący Gminy odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od innych obiektów (budynków), wskazuje jedynie, że tak ustalane kryteria muszą być albo wyraźnie zdefiniowane, albo też nie mogą podlegać odmiennym interpretacjom. Również orzecznictwo sądowe zwraca uwagę na obowiązek precyzyjnego określenia zasad ustalania tych odległości wskazując, iż przykładowo odległości te powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2.03.2005 f., sygrr. akt VI SA/Wa 963/04, opub. w ZNSA 2005/2-3/108). Drugim kryterium (oznaczonym powyżej punktem 2), różnicującym zasady podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest uzależnienie wykonywania tej działalności od miejsca. Wymóg zachowania odległości nie mniejszej niż 30 metrów liczonej najkrótszą drogą dojścia dotyczy tylko ogródków gastronomicznych mieszczących powyżej 15 miejsc konsumpcyjnych. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego ograniczenie to w postaci obowiązku zachowania odległości obejmuje jedynie ogródki gastronomiczne mieszczące ponad 15 miejsc konsumpcyjnych. Kryterium to bez wątpienia różnicuje zasady prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej przez przedsiębiorców i ich wyznaczenie przez organy stanowiące gmin nie może być zupełnie dowolne. Każde ustalanie dla przedsiębiorców ograniczeń w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych musi być powiązane z realizacją celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W związku z tym obowiązkiem Rady Miasta L. było wykazanie, że realizacja celów ww. ustawy, a więc podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu oraz wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy, ma związek z zróżnicowaniem warunków prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej w zależności od ilości miejsc konsumpcyjnych w ogródkach gastronomicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.01.1996 r., sygn. akt II SA 2792/95, opub. w Glosa 1996/11/30 wprost wskazał, że "uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni akceptuje to stanowisko wskazując, że nie można wprowadzać takich kryteriów różnicujących zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które jedynie różnicują zasady prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej, a nie są wprost powiązane z realizowaniem celów ww. ustawy. Zgodnie z art 3 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, póz. 2016) w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, pod pojęciem budynku rozumiano taki obiekt budowlany, który był trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadał fundamenty i dach; natomiast budynek mieszkalny jednorodzinny definiowano jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszczalne było wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Analiza ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Tym samym nie można wykluczyć, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych może być zlokalizowany w budynku mieszkalnym, w którym część pomieszczeń będzie przeznaczona pod działalność związaną ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych, a część takiego budynku będzie stanowiła przestrzeń mieszkalną (mieszkania). W takiej zaś sytuacji wyraźne oddzielnie ogródka gastronomicznego od ściany takiego budynku mieszkalnego, w którym znajduje się punkt (lokal) gastronomiczny, doprowadzi to do rozprzestrzenienia się miejsc spożywania napojów alkoholowych. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych będzie zobowiązany do zachowania odległości co najmniej 30 metrów między lokalem gastronomicznym a ogródkiem gastronomicznym. W istocie powstaną dwa punkty podawania napojów alkoholowych. Taki skutek nie jest zgodny z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zmierzającymi do ograniczania miejsc spożywania napojów alkoholowych. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż miało miejsce naruszenie 7-dniowego terminu do przekazania zaskarżonej podjętej organowi nadzoru. Nie dochowanie przez organ wykonawczy Gminy tego terminu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 147 § l1P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 250 P.p.s.a., zgodnie z którym wyznaczony z urzędu radca prawny jako pełnomocnik otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.