III SA/Kr 367/18

|Sygn. akt III SA/Kr 367/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lipca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r., sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 31 maja 2010 r. nr XLVII/322/2010 w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy Korzenna stwierdza nieważność § 11 ust. 9 i § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Korzenna podjęła uchwałę nr XLVII/322/2010 z dnia 31 maja 2010 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Korzenna. Uchwałę podjęto na podstawie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 oraz 1 art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Rada Gminy Korzenna uchwaliła, co następuje: § 1. Uchwala się Statut Gminy Korzenna w brzmieniu jak załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Korzenna. § 3. Tracą moc uchwały: Uchwała Nr VII/39/2003 Rady Gminy Korzenna z dnia 31 maja 2003 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Korzenna. Uchwała Nr XVIII/109/2004 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 października 2004 roku w sprawie uchwalenia zmiany w Statucie Gminy Korzenna. Uchwała Nr XXX/181/2005 Rady Gminy Korzenna z dnia 29 grudnia 2005 roku w sprawie zmiany w Statucie Gminy Korzenna. Uchwała Nr XXXIII/210/2006 Rady Gminy Korzenna z dnia 27 kwietnia 2006 roku w sprawie zmiany w Statucie Gminy Korzenna. Uchwała Nr XIX/99/2008 Rady Gminy Korzenna z dnia 25 kwietnia 2008 roku w sprawie uchwalenia zmiany w Statucie Gminy Korzenna. Uchwała Nr XXV/155/2008 Rady Gminy Korzenna z dnia 31 października 2008 roku w sprawie zmiany w Statucie Gminy Korzenna. Uchwała Nr XXXII/220/2009 Rady Gminy Korzenna z dnia 20 kwietnia 2009 roku w sprawie zmiany w Statucie Gminy Korzenna. § 4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14-tu dni od dnia ogłoszenia. W Statucie Gminy Korzenna w § 11 pkt 9 wskazano, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do osoby zainteresowanej uzyskaniem informacji lub udostępnieniem dokumentów - należy żądać złożenia pisemnego wniosku, w którym strona określi szczegółowo rodzaj żądanych informacji. Decyzję o odmowie udostępnienia informacji wraz z uzasadnieniem, bądź dokumentów wydaje Wójt Gminy w terminie 14-tu dni od złożenia wniosku. W § 13 pkt 1 wskazano, że Rada Gminy nowej kadencji na pierwszej sesji wybiera ze swojego grona Przewodniczącego Rady i dwóch Wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym. Na powyższą uchwałę w zakresie przepisów § 11 ust. 9 i § 13 ust. 1 Statutu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu. Skarżący zarzucił uchwale: 1) istotne naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe uregulowanie wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady; 2) istotne naruszenie art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez wprowadzenie nieznanego tejże ustawie ograniczenia podmiotowego w udostępnianiu informacji publicznej na ustny wniosek oraz wprowadzenie sprzecznych z ustawą uregulowań dotyczących terminów udostępniania informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 Statutu Gminy Korzenna. Skarżący podniósł, że z redakcji § 13 ust. 1 Statutu wynika, że wybór Przewodniczącego Rady i dwóch Wiceprzewodniczących w Gminie Korzenna odbywać się ma bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym. Zdaniem skarżącego wskazana wyżej regulacja statutu jest sprzeczna z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym, ale dodatkowo stawia wymóg obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, co w regulacji Statutu zostało pominięte, przez co zasady dotyczące wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących ustalone w ustawie zostały przez Radę zmodyfikowane w sposób istotnie naruszający przepis art. 19 ust. 1 u.s.g. Z kolei z § 11 ust. 9 statutu wynika, że z jednej strony wprowadzono nieznaną ustawie o dostępie do informacji publicznej przesłankę "uzasadnionych wątpliwości co do osoby zainteresowanej uzyskaniem informacji lub udostępnieniem dokumentów", której zaistnienie skutkować ma brakiem udostępnienia informacji w formie ustnej. Z drugiej strony Statut wprowadza jeden termin - 14-dniowy na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nawet wtedy, gdy informacja może zostać udzielona niezwłocznie. W ocenie skarżącego, za istotnie naruszające przepisy art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać zatem: ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, której można udzielić niezwłocznie, związane z wprowadzeniem niedookreślonego kryterium podmiotowego odnoszącego się do cech osoby, która zgłasza wniosek ("uzasadnionych wątpliwościami co do tej osoby"); ustalenie 14-dniowego terminu - i co równie ważne nie odnoszącego się, jak chce tego ustawa do - "udostępnienia informacji publicznej", a do "wydania decyzji" w tym przedmiocie - i to także w stosunku do informacji, które mogłyby zostać udzielone niezwłocznie na ustny wniosek, bo statut nie robi w tym przedmiocie żadnego wyjątku. Skarżący podniósł, że wydanie decyzji w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej, nie stanowi "poinformowania" o sposobie rozpatrzenia wniosku. Skoro ustawodawca przewidział maksymalny termin na udostępnienie informacji publicznej, informacja o odmowie jej udzielenia powinna być przekazana również w tym, nieprzekraczalnym terminie. Wydanie decyzji w tym terminie, 14 dni od złożenia wniosku, może powodować, że co do zasady wnioskodawca będzie poinformowany o jej treści w czasie przekraczającym ustawowe maksimum. Ponadto należy zwrócić uwagę, że termin ten został ustalony jako "sztywny", tj. niezależnie od okoliczności sprawy. Takie ustalenie terminu na rozpoznanie sprawy administracyjnej jest wprost sprzeczne art. 35 k.p.a. statuującym przede wszystkim w § 1, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Regulując termin wydania decyzji w sprawach dostępu do informacji publicznej Rada przekroczyła ponadto zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, istotnie naruszając te przepisy. Niewątpliwie terminy załatwiania spraw administracyjnych nie należą do kwestii z zakresu - nawet szeroko rozumianego - ustroju wewnętrznego gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Korzenna wskazał, że uznaje zarzuty skarżącego odnośnie zapisów § 11 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Korzenna Nr XLVII/322/2010 z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Korzenna w zakresie § 11 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 Statutu, to jest załącznika nr 1 do powyższej uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Sąd stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie § 11 ust. 9 załącznika nr 1, to jest Statutu Gminy Korzenna, zgodnie z którym "W przypadku uzasadnionych wątpliwości co do osoby zainteresowanej uzyskaniem informacji lub udostępnieniem dokumentów - należy żądać złożenia pisemnego wniosku, w którym strona określi szczegółowo rodzaj żądanych informacji. Decyzję o odmowie udostępnienia informacji wraz z uzasadnieniem, bądź dokumentów wydaje Wójt Gminy w terminie 14-tu dni od złożenia wniosku. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż powołany wyżej zapis Statutu kreuje nieznaną ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) przesłankę "uzasadnionych wątpliwości co do osoby zainteresowanej uzyskaniem informacji lub udostępnieniem dokumentów", której zaistnienie skutkować ma brakiem udostępnienia informacji w formie ustnej. Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.". Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest kreowanie takich dodatkowych wymagań formalnych w statucie gminy, gdyż brak jest ku temu ustawowego upoważnienia. Statut wprowadza także jeden termin - 14-dniowy na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nawet wtedy, gdy informacja może zostać udzielona niezwłocznie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tejże ustawy. Brak jest podstawy ustawowej do wprowadzenia przez radę gminy w statucie gminy dłuższych terminów rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niż wskazane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulując termin wydania decyzji w sprawach dostępu do informacji publicznej Rada Gminy Korzenna przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; określanej również jako "u.s.g.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, istotnie naruszając te przepisy. Z art. 3 ust. 1 u.s.g. wynika, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Niewątpliwie terminy załatwiania spraw administracyjnych nie należą do kwestii z zakresu - nawet szeroko rozumianego - ustroju wewnętrznego gminy. Zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe uregulowanie wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady. Zgodnie z § 13 ust. 1 Statutu Gminy Korzenna "Rada Gminy nowej kadencji na pierwszej sesji wybiera ze swojego grona Przewodniczącego Rady i dwóch Wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym". Powyższa regulacja Statutu jest sprzeczna z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Cytowana regulacja prawna stawia wymóg obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, co w regulacji Statutu Gminy Korzenna zostało pominięte, przez co zasady dotyczące wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących ustalone w ustawie zostały zmodyfikowane w sposób istotnie naruszający przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuty skargi są zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.