III SA/Kr 371/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. O. na pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego z dnia 10 lutego 2012 r. nr [...] postanawia skargę odrzucić Pismem z dnia 23 grudnia 2011 r. A. O. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na bezczynność Burmistrza. A. O. wyjaśnił, iż Burmistrz nie wykonał postanowienia Rady Miejskiej i nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie strat wyrządzonych w budynku przez osuwisko spowodowane długotrwałymi opadami. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Wojewodzie powyższe pismo A. O., celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Zdaniem Kolegium, pismo A. O. z dnia 23 grudnia 2011 r. stanowi w swej istocie skargę na niezałatwienie sprawy przez Radę Miejską. Kolegium powołało się na treść art. 19, art. 65 § 1 i art. 258 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdziło, że sprawa ta pozostaje poza jego kompetencjami. Kolegium wskazało, iż właściwym do rozpatrzenia podania jest organ sprawujący nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg, a także dokonujący okresowo ocen sposobu przyjmowania i załatwiania skarg, tj. wojewoda. Treść pisma A. O. z dnia 23 grudnia 2011 r. wzbudziła wątpliwości Wojewody odnośnie tego, czy można je uznać za skargę na działanie Rady Miejskiej. W związku z tym Wojewoda pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. wezwał A. O. o wyjaśnienie w terminie siedmiu dni, jakie zarzuty stawia Radzie Miejskiej. Organ zastrzegł, że w przypadku niezłożenia wyjaśnień pismo z dnia 23 grudnia 2011 r. – w zakresie w jakim miałoby stanowić skargę na Radę Miejską – zostanie pozostawione bez rozpoznania. W piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r. A. O. podał, że jego pismo jest skargą na Radę Miejską, która nie wydała decyzji administracyjnej dotyczącej sposobu załatwienia jego skargi na działalność Burmistrza, co uniemożliwiło mu wniesienie odwołania od sposobu załatwienia skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W piśmie z dnia 10 lutego 2012 r. Nr [...], opatrzonym nagłówkiem: Urząd Wojewódzki Wydział Nadzoru Prawnego i Kontroli, Wojewoda stwierdził, że podnoszony przez A. O. zarzut jest bezzasadny. Organ powołał się na treść art. 1 i art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i podniósł, że czym innym jest postępowanie w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a czym innym postępowanie w sprawach skarg obywateli, unormowane w Dziale VIII K.p.a., którego przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych jako sposobu załatwiania skarg. Organ nadzoru wskazał, że od rozstrzygnięć w przedmiocie załatwienia skargi nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, gdyż instytucja taka nie została przewidziana w obowiązujących przepisach prawa. Wojewoda stwierdził również, że zwrócił się do Burmistrza o złożenie stosownych wyjaśnień odnośnie przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiocie szkód poniesionych przez A. O. na skutek osuwiska wywołanego ulewnym deszczem i opisał przebieg tego postępowania. Pismem z dnia 22 lutego 2012 r. A. O. wniósł "skargę do Sądu Administracyjnego w Krakowie na Wydział Nadzoru Prawnego i Kontroli". Skarżący oświadczył, że nie zgadza się z pismem z dnia 13 stycznia 2012 r. Podał, że chodzi o działalność Burmistrza, który nie wydał decyzji w sprawie uszkodzonych budynków i znajdującego się obok nich osuwiska powstałych w 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, gdyż jego zdaniem - czynność będąca przedmiotem skargi znajduje się poza zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda podniósł, że prowadzone przez niego postępowanie w sprawie skargi na działanie Rady Miejskiej, kończące się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych, na co wskazuje ugruntowane w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z wyrażonymi tam poglądami postępowanie skargowe prowadzone przez organ może być kwestionowane przez zainteresowane osoby poprzez wniesienie skargi do wskazanego w Kodeksie postępowania administracyjnego organu na organ postępowanie to prowadzący. Wojewoda uważa zatem, że ocena, czy postępowanie prowadzone w sprawie skargi A. O. było prawidłowe nie należy do kompetencji sądu administracyjnego, lecz Ministra Administracji i Cyfryzacji. Przepisy obowiązującego porządku prawnego nie przewidują bowiem konstrukcji prawnej dającej możliwość skarżenia do sądu administracyjnego stanowiska organu zajętego w toku postępowania skargowego. Z tych właśnie względów, zdaniem Wojewody, skarga winna zostać odrzucona. Wezwany o sprecyzowanie przedmiotu skargi, A. O. w piśmie z dnia 8 maja 2012 r. (data wpływu do Sądu) podał, że chodzi o niewydanie przez Burmistrza decyzji w sprawie jego wniosku z dnia 13 stycznia 2012 r. Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. A. O. wniósł o nakazanie Wojewodzie wywiązanie się ze swoich obowiązków, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało organowi nadzoru skargę skarżącego na niewłaściwe postępowanie Burmistrza. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie mu kosztów dojazdu na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi A. O. jest pismo Wojewody z dnia 10 lutego 2012 r. Nr [...], w którym organ nadzoru odniósł się do zarzutu skarżącego stawianego Radzie Miejskiej. Ustalenie to Sąd oparł na analizie akt sprawy, gdyż składane przez skarżącego wyjaśnienia są mało precyzyjne. W piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu 8 maja 2012 r., skarżący podał, że jego skarga dotyczy niewydania przez Burmistrza decyzji w sprawie jego wniosku z dnia 13 stycznia 2012 r. Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma skarżącego datowanego na dzień 13 stycznia 2012 r. Jest tylko pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2012 r. Nr [...], które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 13 stycznia 2012 r., wraz z którym Kolegium przekazało Wojewodzie pismo skarżącego z dnia 23 grudnia 2011 r. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r. skarżący wyjaśnił, że jest to skarga na Radę Miejską. Zdaniem Sądu, przedmiotem tej skargi nie może być bezczynność Burmistrza, gdyż wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt III SAB/Kr 25/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A. O. na bezczynność Burmistrza i zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2010 r. dotyczącego strat wyrządzonych w gospodarstwie skarżącego w wyniku powstałego osuwiska. W związku treścią powyższego wyroku w sprawie o sygn. akt III SAB/Kr 25/11 Burmistrz wydał decyzję z dnia [...] 2011 r. Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych powodzią w 2010 r. Decyzja Burmistrza została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011 r. Nr [...], a sprawa przekazana Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Burmistrz ponownie odmówił przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych powodzią w 2010 r. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza. Natomiast w wyniku skargi A. O. prawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 277/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wyżej wymienione decyzje Burmistrza i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tak więc nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotem niniejszej skargi A. O. jest pismo Wojewody z dnia 10 lutego 2012 r. Nr [...], a w związku z tym kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy na takie pismo przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi: "Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Wojewody nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem ani decyzja administracyjna, ani postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, ani też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Pismo to należy natomiast uznać za odpowiedź organu na wniesioną do niego skargę w trybie opisanym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Zgodnie z art. 227 K.p.a.: "Art. 227. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw." W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 K.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 K.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt l SA/Rz 117/05, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika zatem, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w Dziale VIII K.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił. Odnośnie złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. wniosku o przyznanie kosztów dojazdu na rozprawę, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (do których zalicza się koszty przejazdów do sądu), przysługuje skarżącemu tylko w razie uwzględnienia jego skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast w niniejszej sprawie skarga została odrzucona, a zatem Sąd nie mógł zwrócić skarżącemu kosztów przejazdów.