III SA/Kr 374/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Hanna Knysiak - Molczyk Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA z dnia 2 czerwca 2014 r. Decyzją z dnia [....] 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił A. G. przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na fakt, że nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Organ I instancji ustalił, że tytuł do lokalu nr [....] położonego na [....] w T. posiada żona A. G. – J. G., jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej. W dniu 22 lutego 2013 r. A. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, a następnie w dniu 26 lutego 2013 r. je cofnął. Cofnięcie odwołania A. G. uzasadnił tym, że uniemożliwia ono jego żonie ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Pismem z dnia 4 października 2013 r. A. G., powołując się na art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [....] 2013 r. nr [....]. A. G. przyznał, iż lokal położony w T. na [....] jest własnością jego żony J. G., jednak mieszkając w nim jest on lokatorem i posiada tytuł prawny do niego ponieważ nie rozwiódł się z żoną ani nie jest z nią w separacji. Decyzją z dnia [....] 2013 r. nr [....] Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji z dnia [....] 2013 r. nr [....], gdyż brak było ku temu podstaw. Organ I instancji wskazał, iż decyzja z dnia [....] 2013 r. została wydana po przeanalizowaniu stanu faktycznego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W świetle zebranego w toku postępowania materiału dowodowego Prezydent Miasta ustalił, że A. G. wywodzi swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu położonym w T. przy [.....] z prawa przysługującego jego żonie, która jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej posiada tytuł prawny do tego lokalu, tj. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Organ I instancji uznał, iż A. G. nie spełnia przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż nie posiada do niego tytułu prawnego. Organ I instancji wskazał również, iż A. G. złożył odwołanie od decyzji z dnia [....] 2013 r., które następnie cofnął oświadczeniem złożonym w dniu 26 lutego 2013 r. Decyzja z dnia [....] 2013 r. stała się więc ostateczna w dniu 1 marca 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013 r. A. G. wniósł o jej uchylenie. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie: art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734), art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 29 ustawy z dnia 16 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1691), art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.), art. 680 i art. 710-719 Kodeksu cywilnego, art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. A. G. podniósł, iż zmiana decyzji w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek: braku nabycia przez stronę na jej podstawie prawa oraz istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzasadniającego uchylenie decyzji. Bez znaczenia jest natomiast czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem, czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. Odwołujący się nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu położonego w T. przy [.....]. Powołując się na wybrane orzecznictwo Sądu Najwyższego A. G. stwierdził, iż prawo do w/w lokalu przysługuje mu na podstawie art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a zatem jest lokatorem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Odwołujący się wskazał również na treść art. 29 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym w razie przemijającej przeszkody, która dotyczy jednego z małżonków pozostających we wspólnym pożyciu, drugi małżonek może za niego działać w sprawach zwykłego zarządu. Odwołujący się wyjaśnił, że w związku z wyjazdem za granicę jego żona upoważniła go do zarządzania mieszkaniem, emeryturą i do reprezentowania we wszystkich kwestiach urzędowych poprzez oświadczenie woli o użyczeniu mu przedmiotowego mieszkania. A. G. uważa zatem, że mógł ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na względzie odwołujący się stwierdził, iż organ I instancji naruszył art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego A. G. wskazał, że zarówno przed wydaniem decyzji z dnia [....] 2013 r., jak i decyzji z dnia [....] 2013 r. organ I instancji uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych wniosków. Poza tym organ I instancji nie przesłuchał w charakterze świadka J. G. mimo, że już w styczniu 2013 r. wiedział, iż 15 lutego 2013 r. ma ona wrócić do kraju. Zdaniem odwołującego się, stanowisko organu I instancji, że nie przysługuje mu uprawnienie do dodatku mieszkaniowego, mimo ciążącego na nim obowiązku opłacania mieszkania, narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wyrażone w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Decyzją z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1071) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013 r. nr [....]. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [....] 2013r. organ I instancji odmówił A. G. przyznania dodatku mieszkaniowego. W związku z cofnięciem przez stronę odwołania od powyższej decyzji, stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu 4 października 2013r. A. G. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [....] 2013r. Decyzją z dnia [....] 2013r. organ I instancji odmówił uchylenia. Zgodnie z art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne prowadzone w ramach w/w przepisu powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy zastrzegł przy tym jednak, iż zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Zdaniem organu, słuszny interes strony w rozumieniu omawianego przepisu musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, iż z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że ubiegając się o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy wykazać się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, względnie oczekiwać na lokal zamienny lub socjalny. W przepisie tym wymieniono rodzaje tytułów prawnych pozwalających na ubieganie się o dodatek mieszkaniowy oraz zakreślono granice w tym przedmiocie. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż tytuł prawny do lokalu mieszkalnego znajdującego się w T. na [....] posiada J. G. (małżonka odwołującego się). Za bezsprzeczny Kolegium uznało również fakt, że A. G. jest osobę posiadającą status lokatora, uprawnionego do korzystania i używania przedmiotowego lokalu jako małżonka osoby posiadającej do niego tytuł prawny. Kolegium stwierdziło, iż status lokatora przysługujący A. G. jest pochodną prawa właściciela, posiadającego tytuł prawny do lokalu, tj. J. G. Jednak zdaniem organu II instancji, posiadanie statusu lokatora nie jest równoznaczne z posiadaniem jednego z tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium zgodziło się z odwołującym się, iż takim tytułem byłoby użyczenie przedmiotowego lokalu przez jego właściciela, o którym mowa w art. 710 Kodeksu cywilnego, jednakże w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek umowy cywilnej, na podstawie której A. G. mógłby wywodzić tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, a który to tytuł prawny nie jest pojęciem tożsamym z prawem do zamieszkiwania w lokalu przysługującym lokatorowi. Ponadto Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez J. G. A. G do występowania w jej imieniu w celu uzyskania dodatku mieszkaniowego. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż odmowa przyznania stronie dodatku mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż nie posiadała ona tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych była zasadna. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia zgodna była bowiem z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a uchylenie przedmiotowej decyzji nie byłoby słuszne i akceptowalne społecznie. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. A. G. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia. Skarżący uważa, że jest lokatorem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż korzysta z lokalu położonego w T. na [.....] na podstawie innego tytułu prawnego niż własność, a zatem mógł wystąpić o dodatek mieszkaniowy. Podstawę swojego uprawnienia do działania w imieniu żony skarżący upatruje w treści art. 29 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym w razie przemijającej przeszkody, która dotyczy jednego z małżonków pozostających we wspólnym pożyciu, drugi małżonek może za niego działać w sprawach zwykłego zarządu, w szczególności może bez pełnomocnictwa pobierać przypadające należności, chyba że sprzeciwia się temu małżonek, którego przeszkoda dotyczy. Z uwagi na treść cytowanego przepisu za błędne skarżący uznał stanowisko Kolegium, że aby mógł się ubiegać o dodatek mieszkaniowy powinien dysponować pełnomocnictwem od żony. Skarżący stwierdził, iż działał w charakterze przedstawiciela ustawowego i miał do tego prawo wynikające właśnie z art. 29 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dodatkowo skarżący powołał się na treść art. 33 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem Kolegium, że nie wykazał istnienia umowy użyczenia. Skarżący stwierdził, iż umowa użyczenia sprowadza się do oddania określonej rzeczy do korzystania oraz do wyrażenia zgody przez drugi podmiot na jego przyjęcie. Zdaniem skarżącego, do użyczenia mu przedmiotowego lokalu doszło z chwilą jego zameldowania w nim w 1999 r. Zdaniem skarżącego, doszło wówczas do zawarcia dorozumianej umowy użyczenia lokalu, która nie wymagała formy pisemnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [....], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej kpa). Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Trafnie zauważa organ II instancji w zaskarżonej decyzji, że postępowanie administracyjne prowadzone w ramach w/w przepisu powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Niemniej jednak priorytetowe znaczenie dla możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 kpa ma ustalenie, że stała się ostateczna poprzednia decyzja, o uchylenie lub zmianę której występuje strona. Tymczasem z akt niniejszego postępowania wynika, że w dniu 22 lutego 2013r. A. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta (k. 14 akt adm.). Odwołanie to skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta Miasta i złożył je osobiście w organie I instancji. Z akt sprawy wynika, że odwołanie to nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Uruchomione zatem tym odwołaniem postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone, co oznacza, że decyzja organu I instancji - Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013r. nr [....] odmawiająca A. G. przyznania dodatku mieszkaniowego, nie stała się decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie nie zachodziły zatem warunki do wydania merytorycznej decyzji w trybie art. 154 kpa, skoro decyzja, której to postępowanie dotyczyło, nie była decyzją ostateczną. Braku ostateczności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013r. nr [....] odmawiającej A. G. przyznania dodatku mieszkaniowego nie zmienia to, że pismem z dnia 26 lutego 2013r. A. G. cofnął odwołanie, oznajmiając wolę cofnięcia organowi I instancji (k. 15 akt adm.). Z akt sprawy wynika, że zarówno samo odwołanie, jak i jego cofnięcie, nie były przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Art. 137 kpa przewiduje, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W niniejszej sprawie nie zapadło jednak rozstrzygnięcie organu odwoławczego w odniesieniu do złożonego przez stronę cofnięcia odwołania. Postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone ani decyzją merytoryczną wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1, 2 lub §4 kpa , ani też nie wydano decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 154 kpa, organ orzekał bowiem w trybie nadzwyczajnym o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013r., nr [....] odmawiającej A. G. przyznania dodatku mieszkaniowego, mimo że decyzja ta nie stała się decyzją ostateczną. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie powyżej wskazanym, Sąd uchylił te decyzje, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270). W ponownie prowadzonym postępowaniu, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 4 października 2013r. o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, organ powinien ustalić aktualny na datę orzekania stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności czy decyzja z dnia [....] 2013r. nr [....] stała się ostateczna i wydać rozstrzygnięcie stosownie do wyników tych ustaleń, z uwzględnieniem zawartej powyżej oceny prawnej Sądu co do braku możliwości zastosowania art. 154 kpa do decyzji nieostatecznych. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.