III SA/Kr 380/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. ., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 14, art. 2, art. 3 art. 6 pkt 10, art. 8, art. 39, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), odmówił Z. S. i J. S. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów aktu notarialnego. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w dniu 2 grudnia 2011 r. Z. i J. S. złożyli wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 523 zł na pokrycie kosztów aktu notarialnego, w tym taksy notarialnej, opłaty sądowej, opłaty w starostwie oraz opłaty w Urzędzie Gminy w kwocie 17 zł. Wnioskodawcy wskazali, że koszty te przekraczają ich możliwości finansowe, a poniesione zostały na polecenie GOPS. Organ l instancji na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2011 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, że Z. i J. S. ubiegają się o zasiłek celowy w kwocie 72.680 zł w związku z wystąpieniem na terenie gminy niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w maju i czerwcu 2010r. z przeznaczeniem na budowę domu. Nowy dom ma zostać wybudowany na gruncie stanowiącym własność małoletniego syna wnioskodawców, a nieruchomość ma zostać obciążona dożywotnim prawem zamieszkania w wybudowanym budynku (służebność mieszkania) ustanowionym na rzecz wnioskodawców (fakt znany organowi z urzędu). Z tego względu, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, koniecznym stało się ustanowienie kuratora dla małoletniego W., który ma być stroną czynności prawnej obciążającej nieruchomość na rzecz jego rodziców. Rodzina wnioskodawcy składa się z 4 osób: Z. i J. oraz ich dwoje dzieci w wieku szkolnym. Źródłem utrzymania rodziny są : renta J. S. oraz gospodarstwo rolne. Dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. z listopada 2011 r. wyniósł łącznie 1.930,07 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 482,52 zł. Organ l instancji uznał, że zgłoszona przez wnioskodawców potrzeba, która miałaby zostać zaspokojona z wnioskowanego zasiłku, nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, którą należałoby zaspokoić ze środków pomocy społecznej. Zdaniem Wójta pokrycie kosztów aktu notarialnego oraz innych opłat urzędowych, nawet jeśli potrzeba ich poniesienia powstała w związku z innym postępowaniem toczącym się przed organem orzekającym, nie mieści się w zakreślonych przez ustawodawcę granicach potrzeb finansowanych z zasiłku celowego. Poza tym Wójt wskazał, że dochód rodziny wnioskodawców z miesiąca listopada 2011 r. przekroczył kryterium dochodowe. Wójt wyjaśnił też, że potrzeba pokrycia kosztów aktu notarialnego nie może zostać zakwalifikowana jako strata powstała w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej lub ekologicznej, stąd też wykluczona jest możliwość przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ustawy z pominięciem kryterium dochodowego rodziny. Wójt wskazał również, że nie posiada aktualnie żadnych środków na przyznawanie zasiłków celowych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i J. S., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że odwołujący się nie spełniają kryterium dochodowego do przyznania zasiłku celowego, obrazę prawa materialnego poprzez odmowę przyznania zasiłku wyłącznie z uwagi na wyczerpanie się środków finansowych z puli na 2011 r., powołanie jako podstawy prawnej art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r, brak wymienienia w podstawie prawnej konkretnej normy z art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz obrazę przepisów postępowania i zawarcie w decyzji administracyjnej elementów postanowienia poprzez sformułowanie "postanawiam odmówić przyznania zasiłku celowego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 lutego 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 2, art. 3, art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a w szczególności z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 12 grudnia 2011 r. wynika, że rodzina odwołujących się wspólnie prowadzi jedno gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty w wysokości 775,94 zł oraz dochodu z gospodarstwa rolnego (o powierzchni 4,37 ha, tj. 5,3355 hap oraz działki o pow. 0,32 ha, tj. 0,24 hap). Zatem dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego oblicza się w następujący sposób: 0,24 ha x 207 zł = 49,68 zł oraz 5,3355 hap x 207 zł = 1.104,45 zł. W związku z tym łączna wysokość dochodu rodziny Z. i J. S. wynosi 1.930,07 zł (775,94 zł + 49,68 zł + 1.104,45 zł) zaś aktualna wysokość dochodu na osobę w rodzinie wynosi 1.930,07 zł : 4 = 482,25 zł , a tym samym przekracza sumę kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1.404 zł. Kolegium stwierdziło zatem, że przekroczenie kryterium dochodowego stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego rodzinie Z. i J. S. Kolegium uznało też za prawidłowe stanowisko organu l instancji, że określona przez wnioskodawców potrzeba, czyli pokrycie kosztów aktu notarialnego nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Skargę na powyższą decyzję SKO wnieśli Z. i J. S., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa poprzez zaprzeczenie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadzie przekonywania w ten sposób, że w wydanej decyzji nie odniesiono się w ogóle konkretnie do przedstawionych przez skarżących w odwołaniu argumentów merytoryczno - proceduralnych, poprzestając jedynie na poszerzeniu argumentacji organu l instancji co do kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej oraz celowości zasiłku; 2) naruszenie art. 140 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa w związku z art. 6 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 9 kpa poprzez: - brak wymienienia w podstawie prawnej decyzji SKO (w części wstępnej) konkretnej normy z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, mimo iż przepis ten zawiera wiele części dyspozytywnych dla różnych stanów faktycznych (zawartych zarówno w ustępach, jak i punktach poszczególnych ustępów) i nie wszystkie z nich mają zastosowanie w sytuacji skarżących; - brak wskazania w tak w części wstępnej decyzji, jaki w uzasadnieniu podstawy prawnej z której wynika ustalone kryterium dochodowe na osobę w rodzinie; 3) naruszenie art. 7 kpa poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i w konsekwencji pominięcie w rozstrzygnięciu oczywistego faktu, iż wniosek skarżących z 30 listopada 2011 r. (błędnie opisany w uzasadnieniu decyzji SKO jako złożony 2 grudnia 2011 r.) dotyczył zwrotu kosztów poniesionych na pozyskanie aktu notarialnego wymaganego tylko i wyłącznie przez GOPS, a niezbędnego temu organowi w postępowaniu o przyznanie zasiłku na usuwanie skutków powodzi z 2010r.; 4) wydanie decyzji niespójnej z innymi orzeczeniami tego samego organu l instancji (tj. nieuzasadnione złamanie linii orzeczniczej): - decyzją Wójta Gminy z [...] 2011 r. znak: [...] z której wynika m.in. iż wskutek powodzi z 2010 r. skarżący ponieśli w perspektywie 3 lat straty z produkcji roślinnej w wysokości 72,29%, z czego wynika w sposób niezbity, iż dochód skarżących został na dłuższy okres czasu znacząco uszczuplony; - decyzją Kierownika GOPS z [...] 2011 r, znak: [...] przyznającą skarżącym zasiłek celowy na pokrycie wydatków wynikających z innego postępowania administracyjnego związanego ze szkodami powstałymi wskutek powodzi w 2010r.; 5) naruszenie norm prawa materialnego poprzez: - przywołanie w uzasadnieniu decyzji art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, który nie miał zastosowania, jako że dotyczy odliczeń od dochodu wydatków na alimenty; - błędną wykładnię art. 8 ust. 3 zdanie wstępne ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że do ustalania dochodów rodziny uwzględnia się tylko dane o średnich dochodach z gospodarstwa zawarte w owym rozporządzeniu, a nie bierze się pod uwagę innych okoliczności zmniejszających w rzeczywistości dochód skarżących (zniszczenie upraw roślinnych przez powódź); - brak zastosowania norm art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, które zezwalają - niezależnie od spełniania kryterium dochodowego - przyznać bezzwrotny zasiłek celowy w związku z zaistnieniem zdarzenia losowego/klęski żywiołowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie opatrzonym datą 11 kwietnia 2012r. skarżący domagali się wymierzenia grzywny SKO na podstawie art. 55 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżących przekazanie skargi i akt sprawy WSA w Krakowie odbyło się z opóźnieniem, a sama odpowiedź na skargę nie spełnia wymogów stawianych tego rodzaju pismom procesowym, gdyż nie zawiera ustosunkowania się przez Kolegium do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrola ta odbywa się również przy uwzględnieniu stanu faktycznego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Stosownie do powyższych zasad skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest definicja zasiłku celowego, czyli świadczenia z pomocy społecznej, o którego przyznanie ubiegali się skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., w art. 36 wymienia pieniężne i niepieniężne świadczenia z pomocy społecznej. Wśród tych pierwszych znajduje się zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. "c"). Sprecyzowanie pojęcia zasiłku celowego następuje w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Podkreślić trzeba zatem, że z samej definicji zasiłku celowego wynika, że może być on przyznany tylko na cel, który zakwalifikowany jako "niezbędna potrzeba bytowa". Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone. Dlatego jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Skoro zaś zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, to niewątpliwie ocena, czy cel, na który ma on być przeznaczony, mieści się w ramach pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej", powinna być dokonana z uwzględnieniem celów, jakie ustawodawca postawił przed pomocą społeczną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z drugiej strony z treści art. 3 ustawy wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, wskazać trzeba, że zadaniem organów administracji było ustalenie, czy wskazany przez skarżących cel, na który miał być przeznaczony zasiłek celowy (523 zł na pokrycie kosztów aktu notarialnego, w tym taksy notarialnej, opłaty sądowej, opłaty w starostwie oraz opłaty w Urzędzie Gminy w kwocie 17 zł) mieści się w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej". Jeżeli bowiem wskazany przez skarżących cel nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, brak jest możliwości przyznania na niego zasiłku celowego i to zarówno na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej ( dla osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe), jak i na podstawie art. 40 tej ustawy - tj. dla osób i rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej niezależnie od dochodu. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy dokonały trafnej oceny celu wskazanego przez skarżących we wniosku o przyznanie zasiłku celowego i zasadnie uznały, że nie stanowi on niezbędnej potrzeby życiowej. Podkreślić bowiem trzeba, że zaskarżona decyzja nie dotyczyła zasiłku celowego przyznawanego na usunięcie szkód powstałych w gospodarstwie domowym skarżących w wyniku powodzi. Ta kwestia była rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, w toku którego, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący pismem z dnia 1.04.2011 r. (k. 36 akt adm.) zwrócili się do organu "o przeniesienie zasiłku celowego, który będzie przyznany na remont budynku mieszkalnego zniszczonego wyniku powodzi, na budowę nowego domu na działce nr [...]". Nie stanowi jednak przedmiotu kontroli w niniejszym postępowaniu prawidłowość wezwania skarżących przez organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania zasiłku z art. 40 u.p.s., o przedstawienie umowy (aktu notarialnego), na mocy której skarżący zagwarantowane będą mieli dożywotnie prawo zamieszkania w mającym się wybudować przez nich budynku mieszkalnym na działce stanowiącej własność syna skarżących. Argument zatem stanowiący zarzut skargi, iż skarżący byli zmuszeni przez organy do przedstawienia takiego dokumentu, oraz że zachodzi bezpośredni związek pomiędzy zdarzeniem losowym w postaci powodzi a skutkiem w postaci konieczności poniesienia kosztów sporządzenia aktu notarialnego, nie może wpłynąć na prawidłowość dokonanej przez organy oceny sprowadzającej się do uznania, że koszty sporządzenia aktu notarialnego, na mocy którego syn skarżących ustanowił na rzecz skarżących prawo użytkowania należącej do niego działki, nie stanowią kosztów niezbędnej potrzeby życiowej. O ile bowiem pomoc finansowa przeznaczona na usunięcie szkód powstałych w miejscu zamieszkania (art. 40 u.p.s.) bezsprzecznie mieści się w celach pomocy społecznej oraz daje podstawę do przyznania zasiłku celowego, to koszty czynności prawnych dokonywanych nawet w celu umożliwienia wykorzystania środków pomocy przyznanych z powodu wydarzeń, o których mowa w art. 40 u.p.s. nie tylko nie są niezbędnymi potrzebami życiowymi w rozumieniu art. 3 i art. 39 u.p.s. , na które może być przyznany zasiłek celowy, ale w ogóle nie mieszczą się w celach pomocy społecznej. To, w jaki sposób rodzina skarżących zarządza posiadanymi nieruchomościami, znajduje się poza zakresem działania organów pomocy społecznej, a koszty działań skarżących podejmowanych w tej dziedzinie nie mogą być finansowane ze środków pomowcy społecznej. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową, ponieważ przytoczone powyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstawy do przyznania zasiłku celowego na cel wskazany we wniosku skarżących. Dlatego też podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za niezasadne. Także zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu są niezasadne, ponieważ organy prowadzące postępowanie prawidłowo i zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa ustaliły wszystkie istotne elementy stanu faktycznego, a treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji umożliwiała skarżącym zapoznanie się z przepisami regulującymi przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym także zasiłku celowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono również motywy, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące wskazania przez organ pierwszej instancji - pozaprawnej -zdaniem skarżących podstawy wydania decyzji negatywnej, tj. powołania się na okoliczność wyczerpania środków finansowych GOSP w 2011 r. na pomoc społeczną. Wszak przepis art. 3 ust. 4 u.p.s. nakazuje uwzględnienie potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednak przytaczanie tego argumentu przez organ było zbędne, a to z uwagi na prawidłowe uznanie, iż rodzaj pomocy, jakiej skarżący oczekują od organów pomocy społecznej nie stanowi potrzeby mogącej być pokrytą ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Zamieszczenie jednak tego argumentu przez organ nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, nadto nie powtórzył go organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ skarżący mieli możliwość wypowiadania się co do zgromadzonego materiału dowodowego, doręczano im wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei dawało im możliwość wnoszenia przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Nie mógł także odnieść pożądanego rezultatu zarzut dotyczący użycia przez organ l instancji słowa "postanawiam", skoro oczywiste jest, że organ l instancji w następstwie przeprowadzonego postępowania rozstrzygnął sprawę i wydał decyzję, stosownie do powołanego w podstawie prawnej przepisu art. 104 § 1 kpa. Pozostałe zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do opisu przebiegu postępowania i kwestionowania przez skarżących przez skarżących czynności i rozstrzygnięć organu l instancji w sprawie o przyznanie zasiłku na remont, a następnie - zgodnie z wolą skarżących - na budowę domu, w związku ze szkodami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010r. Zarzuty tej części skargi nie mogły mieć wpływu na wynik sądowej kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonano poprawnej wykładni ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej opisanych w art. 2 i 3 tej ustawy. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.