III SA/Kr 386/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. S. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2015 r. W. Z. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na zakup węgla na zimę. Wnioskodawczyni podała, że ma nieogrzewane mieszkanie i to zimą grozi wyziębieniem jej organizmu. Nie może ogrzać mieszkania prądem elektrycznym, ponieważ prąd został odcięty. Ma rozbite drzwi i szyby w oknach i temperatura w mieszkaniu równa się temperaturze na zewnątrz. Podaje, że celowo na zlecenie sąsiadów zostały wybite szyby w oknach jej domu i dąży się do zabrania jej własności. Decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał W. Z. pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości 100,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu opału, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że w wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że spełnia ona wymogi określone w ustawie o pomocy społecznej, ponieważ jest w wieku poprodukcyjnym (65 lat) i utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 604 zł, który nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ort 8 ust 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 634,00 zł. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie odwołanie wniosła W. Z. podnosząc, że nie zgadza się z wysokością przyznanego zasiłku, nie stać jej na zakup węgla na zimę z uwagi na okoliczność, że utrzymuje się jedynie z zasiłku stałego, a w domu nie posiada elektryczności. Podaje, że celowo chce się doprowadzić do jej śmierci, a w gminie panuje zorganizowana przestępczość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ z przeprowadzonego w dniu 30 grudnia 2015 r. przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynika, że odwołująca się prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz nie pracuje zawodowo. Skarżąca nie posiada gospodarstwa rolnego, a źródłem jej utrzymania jest zasiłek stały pobierany od 10 października 2010 r., aktualnie w wysokości 604,00 zł miesięcznie. Ponadto odwołująca się jest objęta pomocą socjalną przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej i otrzymała w 2015 r. pomoc w formie zasiłków celowych: 1) w miesiącu lutym 2015 r. zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 100 zł oraz na zakup żywności w kwocie 50 zł; 2) w miesiącu kwietniu 2015 r. zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 100 zł oraz na zakup żywności w kwocie 50 zł; 3) w miesiącu czerwcu 2015 r. zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 50 zł oraz na zakup żywności w kwocie 50 zł; 4) w miesiącu sierpniu 2015 r. zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 100 zł oraz na zakup żywności w kwocie 50 zł; 5) w miesiącu wrześniu 2015 r. zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 60 zł oraz na zakup żywności w kwocie 40 zł; 6) w miesiącu listopadzie 2015 r. zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 80 zł oraz na zakup żywności w kwocie 40 zł; 7) w miesiącu grudniu 2015 r. zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu opału w wysokości 150,00 zł. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który stwarza możliwość, a nie obowiązek przyznania zasiłku celowego. Jest on świadczeniem fakultatywnym, tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego. Organ nie jest zatem obowiązany, lecz może przyznać świadczenie, a przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt I SA 1649/93, opub. ONSA z 1995 r. Nr 1, poz. 33), pozostawiając kwestię ustalenia jego wysokości uznaniu administracyjnemu. Wobec tego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na uwadze nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07). Organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r, sygn. akt II SA/Po 393/12). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy też zdrowotna była najtrudniejsza (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 42/13). Z decyzją wydaną przez organ II instancji nie zgodziła się W. Z. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca przedstawiła swoją bardzo trudną sytuację materialną. Wskazała nadto na brak prądu oraz drzwi wejściowych do domu. Wniosła o przyznanie jej zasiłku w wyższej kwocie wystarczającej na zakup opału. W ocenie skarżącej organy ukrywają prawdę, a powołane w sprawie przepisy nie mają nic wspólnego ze skarżącą. Podaje, że jej życie zagrożone jest na skutek działań terrorystycznych wymierzonych w nią tylko dlatego, że jej właścicielką nieruchomości. Wskazała także na szereg działań zmierzających do odebrania jej prawa własności do nieruchomości. Wniosła o przyznanie zasiłku na zakup prądnicy, dwoje drzwi wejściowych i okien. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podaje to sama skarżąca. Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej". Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Art. 39 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliły orzekające w sprawie organy. W tym zakresie ważnym jest to, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności polegającej na możliwości wyboru przez organ jednego rozstrzygnięcia spośród kilku dopuszczalnych przez prawo w danym stanie faktycznym (tzw. równowartościowych prawnie rozwiązaniach). Organ administracyjny w przypadku, w którym dokonuje wyboru sposobu rozpatrzenia sprawy winien uzasadnić, dlaczego wybrał taki, a nie inny model postępowania. Obowiązek uzasadnienia wyboru sposobu rozstrzygania w sprawach załatwianych w zakresie uznania administracyjnego wynika także z fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.), jak i wynika z zasad oraz celów określonych w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nakazują organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Racje mają organy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze uznało, że pomimo spełnienia przesłanki dochodowej oraz zaistnienia stanu ubóstwa trafnie organ I instancji przyznał zasiłek celowy na rzecz skarżącej, wyjaśniając potrzeby skarżącej i własne możliwości finansowe. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdza, że decyzja organu I instancji w ogóle nie zawiera odwołania się do możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wiadomo, dlaczego przyznano skarżącej zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 100 zł. Uzasadnienie decyzji uznaniowej w przedmiocie zasiłku celowego powinno zawierać analizę okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygniecie, w tym wskazanie i analizę okoliczności, które spowodowały przyznanie pomocy w takiej, a nie innej wysokości. Takiego uzasadnienia nie zawiera decyzja organu I instancji a tym samym nie daje się skontrolować co do przesłanek, jakimi kierował się organ przyznając świadczenie w określonej wysokości. W przypadku decyzji uznaniowych wydawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, znaczenie mają cele pomocy społecznej wynikające z art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie one pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Pomoc społeczna nie może wyręczać strony w staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych we własnym zakresie i stanowić jej głównego i stałego źródła dochodów, lecz ma wspierać wysiłki strony zmierzające do zaspokojenia tych potrzeb. W art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał, że potrzeby osób i rodzin podlegają uwzględnieniu, jeżeli odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji całkowicie pominęły okoliczność rozważenia potrzeby sfinansowania zgłaszanego wydatku na zakup opału w kontekście możliwości ośrodka pomocy społecznej. Przyznawanie kwot świadczeń celowych z pomocy społecznej rzeczywiście wyznaczają z jednej strony potrzeby wnioskodawczyni, a z drugiej możliwości finansowe organu, w granicach których to możliwości organ wyważa wysokość wsparcia. Organ nie podał ani kwoty przeznaczonej do rozdysponowania na świadczenia celowe w ramach posiadanego budżetu ani liczby podopiecznych objętych pomocą celową. Pominięcie wskazania rozmiaru świadczonej pomocy ogółem i ilości beneficjentów korzystających z wsparcia jest równoznaczne z brakiem koniecznej oceny, czy zgłaszane potrzeby strony mieściły się w granicach możliwości Ośrodka i jakie to były możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności orzekania, a tym samym nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a następnie jego oceny w myśl reguł wynikających z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Organ przyznający zasiłek celowy ma obowiązek oceny sytuacji wnioskodawczyni w sposób oddający rzeczywisty obraz tej sytuacji. Wydatki celowe zawsze są związane z indywidualnymi potrzebami danej strony, wynikającymi z indywidualnej sytuacji życiowej czy rodzinnej danej osoby. Brak nawiązania do indywidualnych przyczyn uzasadniających konieczny wydatek strony, na pokrycie którego stara się uzyskać wsparcie, jest równoznaczny z niewyjaśnieniem w sposób należyty stanu faktycznego sprawy a ocenę przypadku czyni oderwaną od obiektywnych okoliczności. Mając na uwadze powyższe Sąd dostrzegł potrzebę uchylenia decyzji wprawdzie przyznającej skarżącej świadczenie z pomocy społecznej, ale w kwocie niesatysfakcjonującej wnioskodawczynię. Na przeszkodzie uchyleniu decyzji nie stanął fakt braku zamieszczenia w sentencji rozstrzygnięcia negatywnego (odmowy przyznania świadczenia ponad kwotę uwzględnioną). Powiązanie sentencji zaskarżonej decyzji z uzasadnieniem wskazuje bowiem na świadome zweryfikowanie przez organ żądanej pomocy a zatem odmowę jej udzielenia w pozostałym zakresie. Ustosunkowując się do zarzutów i żądań skarżącej należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie zastępuje organów pomocy społecznej i nie przyznaje zasiłków celowych na cele, które wskazała skarżąca w skardze. Z wnioskiem o przyznanie zasiłku na zakup, między innymi okien czy drzwi skarżąca powinna zwrócić się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, co też skarżąca uczyniła i w tym zakresie organ I instancji wydał odrębną decyzję, której w tej sprawie sąd nie może skontrolować. Sąd nie podziela zadania skarżącej, że powołane przez organy przepisy nie znajdują zastosowania w tej sprawie. Organy obu instancji wskazały na te przepisy, które w tej sprawie należało zastosować. Sąd nie ocenia w tej sprawie kwestii związanych z naruszaniem prawa własności skarżącej. Takie sprawy są poza zakresem właściwości sądu administracyjnego. Także podnoszona przez skarżącą obawa o własne bezpieczeństwo nie może zostać rozpoznania przez sąd administracyjny. Jeżeli skarżąca rzeczywiście uważa, że jakaś osoba jej zagraża, powinna to zgłosić policji. Sąd nie jest także właściwy dla oceny postępowania samych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej co do innych sprawy z udziałem skarżącej. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownie rozpoznawanej sprawie organ I instancji winien uzasadnić przesłanki, jakimi kieruje się przy przyznaniu pomocy w takiej, a nie innej wysokości. Przesłanki te (jak i argumentacja) powinny uzasadniać wybór sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie dokonano naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i brak uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji wydając decyzję w tej sprawie. To zaś, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oznacza w tej sprawie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka wada uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.