III SA/Kr 386/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza na rzecz skarżącej W. S. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2020 r. o odmowie przyznania W. S. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. G. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 1 września 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką K. G. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 lutego 2017 r. stwierdzające niepełnosprawność K. G. w stopniu znacznym. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 stycznia 2017 r. Z treści orzeczenia wynika, że K. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że K. G. jest wdową od stycznia 2020 r. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sierpniu 2020 r. wynika, że matka skarżącej – K. G. w listopadzie kończy 89 lat, jest osobą schorowaną, wymagającą stałej opieki i pomocy ze strony innych osób. Z oświadczeń K. G. wynika, że wszystkim w domu zajmuje się córka. Skarżąca oświadczyła w dniu 16 listopada 2020 r., że opiekuje się mamą, która jest w ciężkim stanie, porusza się tylko w obrębie swojego pokoju o kuli. Skarżąca zaprowadza matkę do łazienki, ubiera ją, kąpie, podaje posiłki i lekarstwa, organizuje konsultacje z lekarzami. Skarżąca wskazała, że nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu, gdyż musi być w pełni dyspozycyjna, ponieważ matka skarżącej wymaga całodobowej opieki i uwagi. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że nie został spełniony jeden z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W ocenie organu, nie zachodzi ponadto związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt K 38/13, gdzie stwierdzono niekonstytucyjność części wskazanego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności oraz art. 17 ust. 1 a u.ś.r. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. G. Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji oparta była na błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r., niezgodnej z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w ocenie organu II instancji nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ wskazał, że K. G. jest niepełnosprawna od stycznia 2017 r. W tym czasie skarżąca była w stanie dzielić obowiązki związane z pracą i opieką. Skarżąca utraciła zatrudnienie w styczniu 2018 r., ale z powodu upływu czasu, na który była zawarta umowa, a nie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Od 2018 r. zarejestrowana jest jako bezrobotna. Nie wykazała, aby od momentu utraty zatrudnienia wystąpiły jakieś istotne zmiany w sytuacji zdrowotnej matki, które wymusiły na skarżącej rezygnację z aktywności zawodowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo- skutkowy istnieje, przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy/brak kontynuacji zatrudnienia, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 8, 9, 77§1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności niemożności podjęcia zatrudnienia przez skarżącą w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a także faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że matka skarżącej K. G. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest możliwe określenie momentu, od którego istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 11 stycznia 2017 r. Z orzeczenia wynika ponadto, że K. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Matka skarżącej jest wdową od 2020 r. Niespornym również jest, że skarżąca nie podjęła zatrudnienia od 2018 r. Skarżąca mieszka razem z matką, która porusza się tylko w obrębie swojego pokoju o kuli. Skarżąca opiekuje się matką, tj. zaprowadza matkę do łazienki, ubiera ją, kąpie, podaje posiłki i lekarstwa, organizuje konsultacje z lekarzami. Matka skarżącej w dniu orzekania przez organ II instancji miała prawie 90 lat. W toku postępowania organy nie kwestionowały zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą. Skarżąca ma jedną siostrę, która według oświadczeń skarżącej mieszka w Anglii. Sporną okolicznością jest natomiast, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką skarżącej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkami koniecznymi dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20, CBOSA). Z oświadczeń skarżącej wynika, że K. G. jest osobą schorowaną, mającą trudności z poruszaniem. Skarżąca pomaga matce w korzystaniu z łazienki, utrzymywaniu higieny osobistej, robi zakupy, przygotowuje i podaje posiłki, organizuje wizyty lekarskie. Z oświadczeń skarżącej wynika, że matka porusza się wyłącznie w obrębie swojego pokoju, przy pomocy kuli. Z kolei z treści wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną, wymagającą stałej opieki i pomocy innych osób. W wywiadzie wskazano ponadto, że matka skarżącej jest osobą bardzo zadbaną. W rezultacie, należy stwierdzić, że skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad matką (tej okoliczności organy I, ani II instancji nie kwestionowały). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanych przepisów ustawy wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, w rezultacie nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Słusznie organ II instancji stwierdził, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej indywidualnej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Zgodnie z ustawą, na równi z rezygnacją zatrudnienia, należy traktować niepodejmowanie pracy. Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. A zatem chodzi o różne formy podejmowania pracy, w tym w niepełnym wymiarze czasu. Należy podkreślić jednak, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., I OSK 1361/19, CBOSA), a zatem nie może być odnoszona do czasu sprzed wystąpienia z wnioskiem. Jedną z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym jest zasada aktualności, zgodnie z którą organy I i II instancji orzekają w oparciu stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. Organy I i II instancji przyjęły, że skoro od 2017 r. do 2018 r. skarżąca mogła łączyć pracę zawodową z opieką nad niepełnosprawną matką, to może to czynić w dalszym ciągu, a zatem brak jest związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką K. G. Organy pominęły zupełnie fakt, że w 2020 r. zmarł mąż K. G., który w pierwszej kolejności zobowiązany był do opieki nad matką skarżącej. Okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę przez organy przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Za nieuprawniony należy uznać zarzut pod adresem skarżącej, że nie wykazała, że od 2018 r. zaszły istotne zmiany w sytuacji zdrowotnej matki. W ocenie Sądu ocena stanu zdrowia matki skarżącej, zakresu opieki sprawowanej nad matką skarżącej, a także ocena możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą powinna być odniesiona do czasu, w którym skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Niezasadnym było zatem ustalenie przez organy, że od 2018 r. nie zaistniała taka zmiana w sytuacji zdrowotnej matki skarżącej, która uzasadniałaby twierdzenie, że skarżąca nie może już łączyć pracy z opieką nad matką, ponieważ w tym czasie (kiedy skarżąca pracowała) żył jeszcze ojciec skarżącej, który był w pierwszej kolejności zobowiązany do opieki nad matką skarżącej. Należy podkreślić, że zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a. (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX el.). W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, a zatem w dalszym ciągu zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zbieg prawa do świadczeń opiekuńczych. Tymczasem, w decyzji organu I instancji wskazano, że skarżąca w lipcu 2020 r. ubiegała się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020, jednakże świadczenie to nie zostało skarżącej przyznane ze względu na przekroczone kryterium dochodowe. Z oświadczeń skarżącej również wynika, że nie korzysta ona z form pomocy, których nie można łączyć ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Słusznie natomiast wskazano w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. W rezultacie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, albowiem z uwagi na wejście w życie od dnia 23 października 2014 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 169/19, CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zobowiązany ustalenia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku oraz zastosowania wskazanej w uzasadnieniu wykładni art. 17 u.ś.r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205§2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Sprawa została rozpatrzona w na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ skarżąca wniosła w skardze o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.